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Sito con personalità giuridica: soggetto di diritto amministrativo o privato?

Abstract

L’articolo affronta la questione dell’attribuzione di personalità giuridica ai siti di interesse ambientale, emersa con forza nel dibattito giuridico a seguito dell’introduzione tra i principi fondamentali della Costituzione di quello ambientalista, con conseguente aumento della necessità di protezione e della valenza distintiva dei siti medesimi, che coinvolgono rilevanti interessi pubblici e privati.
In proposito, lo studio esamina dapprima lo strumento delle fondazioni, che già conosce la personalità giuridica di un patrimonio materiale gestito per finalità che ben possono essere quelle perseguite da un sito ambientale, ma che si connota per un limite applicativo ossia la mancata disponibilità del patrimonio fondativo, siccome distribuito tra una moltitudine di soggetti proprietari.
Un paradigma da seguire per la soluzione della questione potrebbe essere quello degli usi civici, quali disciplinati da ultimo dalla Legge 20 novembre 2017, n. 168.
Si perviene alla conclusione che i siti di interesse ambientale abbiano una personalità giuridica di diritto comune, che supera la tradizionale distinzione tra diritto pubblico e diritto privato e, in relazione alla gestione, tra diritto privato e diritto amministrativo, ricercando la matrice unitaria degli istituti, e che possa essere riconosciuta anche nelle more di un necessario ed auspicato intervento legislativo.
Ciò potrebbe avvenire, laddove un sito sia identificabile e riconoscibile, con caratteristiche storiche, culturali, sociali, ambientali, paesaggistiche, elevato pregio, strettamente connesso alla sua identificazione, e le associazioni a tutela degli interessi diffusi e i comitati di cittadini che si propongono la loro tutela potrebbero agire in nome e per conto di esso, in applicazione della consolidata giurisprudenza formatasi in materia, non escludendo di estendere tale legittimazione in capo a tutti gli interessati a tutelare il sito, per la sua diffusa e più ampia protezione e valorizzazione.

Parole chiave
  • sito ambientale
  • personalità giuridica
  • fondazioni
  • usi civici
  • associazioni ambientaliste
  • comitati di cittadini
  • tutela e valorizzazione ambientale
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1. Premessa

L’idea di attribuire personalità giuridica ai siti di interesse ambientale, riconosciuti per la loro valenza naturalistica e ambientale, ma anche socio-economica, assume nuovo vigore con l’introduzione tra i principi fondamentali della Costituzione di quello ambientalista, che lo inserisce nel bilanciamento tra tali principi, superando la prospettazione gianniniana della sua derivazione dalla tutela del paesaggio1 e innovativamente ancorando la sua tutela (già peraltro prevista, seppur nella prospettiva del riparto di potestà legislativa tra Stato e Regione dall’art. 117, secondo comma, lett. s), di cui alla L. Cost. 18 ottobre 2001 n. 3, che ha attribuito allo Stato la potestà legislativa esclusiva in materia di “tutela dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali”) unitamente alla biodiversità e agli ecosistemi, all’interesse delle future generazioni2.

Ne consegue che i siti ambientali del valore, del pregio e della storia, ad esempio, dell’Aspromonte3, che affonda le radici nel mondo antico, da un lato, ricevono ancora più stringente protezione e, dall’altro, non limitano la stessa all’aspetto conservativo, ma la proiettano in una dinamica di sviluppo sociale ed economico, nella logica dello sviluppo sostenibile4.

Il sito acquisisce, pertanto, nella sua identità, una valenza distintiva rispetto non solo al contesto territoriale che lo circonda, ma anche, in senso più esteso, nell’ambito nazionale e internazionale.

La sua identità (quasi) personificata è quindi certamente un elemento di connotazione ambientale e storico-culturale, ma è anche motore di sviluppo, che le comunità di riferimento devono saper cogliere e interpretare nella più ampia prospettiva, per acquisire i relativi vantaggi, migliorando le loro condizioni di vita, in linea con le opportunità che il sito offre.

Trattasi di una combinazione di un interesse pubblico multilivello con gli interessi privati di coloro che sul sito abitano e/o ivi esercitano le loro attività economiche.

Non solo vi è un interesse pubblico specifico, che può essere declinato nella protezione ambientale dei luoghi, ma vi è un interesse pubblico più generale, teso a promuovere lo sviluppo socioeconomico, che il sito, di per sé, può comportare.

Questo interesse pubblico più generale ha una dimensione quantomeno nazionale, se non internazionale e certamente europea e, come tale, secondo il principio di sussidiarietà orizzontale sancito dall’art. 118, ultimo comma, Cost., è destinatario dell’esercizio di funzioni da parte di tutti i livelli di governo, dai Comuni territorialmente interessati dal sito all’Unione Europea, da coordinarsi secondo il principio di leale collaborazione, in relazione ai rispettivi angoli visuali, in buona parte, peraltro, compatibili5.

La dinamica dialettica tra interessi pubblici e interessi privati giustifica, pertanto, il tema qui affrontato, teso a verificare innanzitutto la possibilità giuridica di conferire personalità al sito e dipoi, in caso di risposta affermativa, a stabilire la natura della stessa nell’ambito del fenomeno giuridico.

Preliminarmente, appare opportuna un’avvertenza metodologica, che riguarda l’apparente dicotomia tra diritto privato e diritto amministrativo e non (generalmente) pubblico.

La distinzione è rilevante, poiché oggi non esiste più (o comunque è superata la concezione di) un solo diritto amministrativo, poiché esistono tanti diritti amministrativi con istituti specifici, non sempre inquadrabili in categorie generali, quanti sono i campi di azione del potere pubblico.

Nel caso che ci occupa, il diritto amministrativo che viene in rilievo inerisce sia alla tutela ambientale sia alla tutela del paesaggio sia allo sviluppo sociale ed economico e i quattro campi corrispondono ad istituti non sovrapponibili e talvolta in contrasto, tali da richiedere un ragionevole bilanciamento, per addivenire ad un delicato equilibrio, non sempre facile da raggiungere.

Non solo.

Tali diritti amministrativi si intersecano con interessi di diritto privato relativi al regime proprietario dei beni facenti parte del sito ed alle attività economiche che ivi si svolgono.

2. Le fondazioni

L’ordinamento giuridico conosce già un istituto della tradizione romanistica, che attribuisce a un patrimonio personalità giuridica.

In senso stretto, si tratta di “fondazioni e altre istituzioni di carattere privato”, che “acquistano la personalità giuridica mediante il riconoscimento determinato dall’iscrizione nel registro delle persone giuridiche, istituito presso le prefetture”, secondo il procedimento stabilito dall’art. 1 del D.P.R. 10 febbraio 2000, n. 361, a seguito della delegificazione di cui alla Legge 15 marzo 1997, n. 59 che, all’art. 20, comma 4, ha abrogato l’art. 12 c.c.

In precedenza, nel vigore della disciplina codicistica, era attribuito al Presidente della Repubblica il riconoscimento con proprio decreto della personalità giuridica ai predetti enti privatistici6.

Con l’odierna disciplina, l’acquisto di personalità giuridica avviene mediante iscrizione nel registro istituito presso le prefetture ovvero, nelle materie di competenza delle Regioni, quando le finalità statutarie si esauriscono nell’ambito di una sola Regione, mediante iscrizione nel registro delle persone giuridiche istituito presso la stessa Regione (art. 7 D.P.R. n. 361/2000).

È necessario, per il riconoscimento, che lo scopo sia possibile e lecito e che il patrimonio risulti adeguato alla realizzazione dello scopo, come da idonea documentazione allegata alla domanda (art. 1, commi 3 e 4, del D.P.R. n. 361/2000).

Nel regime vigente, la dottrina in materia ha concluso che le fondazioni (come peraltro le associazioni riconosciute, sempre con il medesimo procedimento) sono strumenti idonei alla realizzazione degli obiettivi del terzo settore, nonché di esercizio di imprese sociali e di perseguimento di scopi benefici o comunque di rilevanza sociale.

Tra le ipotesi individuate come idonee all’utilizzo del modello organizzativo della fondazione vi sono quelle che (unitamente al vantaggio individuale, anche indiretto ma tangibile e valutabile in termini economici, del fondatore) mirino a realizzare attività in forme adeguate alla tutela dell’ambiente, attività in aree economicamente depresse, attività con particolari allocazioni territoriali e, più in generale, mirino a svolgere attività private di produzione di beni o servizi, su cui però si innestino interessi collettivi, generali o pubblici7.

L’iscrizione nel registro delle persone giuridiche, ai sensi dell’art. 1 del D.P.R. n. 361/2000, è ritenuta di natura costitutiva, mentre in precedenza8 la registrazione non era considerata requisito essenziale, ma assolveva ad una funzione di pubblicità, per rendere opponibile ai terzi l’avvenuto riconoscimento dell’ente e la sua natura di persona giuridica.

In difetto di registrazione, restava la responsabilità personale e solidale, insieme con la persona giuridica, delle obbligazioni assunte, ai sensi dell’art. 33 c.c., pure abrogato.

Conseguentemente, l’iscrizione nel registro delle persone giuridiche è pubblicità costitutiva e, quindi, indispensabile per l’acquisto della personalità giuridica.

La registrazione era invece pubblicità dichiarativa.

Per i fini che ci occupano, rileva la predisposizione dell’istituto ad una funzione di tutela dell’ambiente, unita all’esercizio di un’attività di impresa produttiva di vantaggi economici.

Ne consegue che le fondazioni (si pensi, per tutte, a quelle di origine bancaria, di cui alla Legge 30 luglio 1990, n. 218, c.d. Amato9) assumono una indiscutibile funzione sociale, perseguita con una accurata ed operosa gestione patrimoniale diretta al perseguimento di scopi di promozione culturale e sociale, di tutela ambientale, di sviluppo delle arti, della scienza, delle lettere, nonché delle attività economiche e commerciali, in una logica di progresso tecnologico.

Pertanto, lo strumento delle fondazioni già conosce la personalità giuridica di un patrimonio materiale gestito per finalità che ben possono essere quelle sopra enucleate, che hanno determinato l’identificazione e la tutela di un sito ambientale.

Si potrebbe dire nihil sub sole novi e tuttavia il limite applicativo della fondazione al caso in esame consiste nella mancata disponibilità del patrimonio fondativo, siccome distribuito tra una moltitudine di soggetti proprietari.

In altri termini, la fondazione presuppone che vi sia un patrimonio, la cui proprietà addivenga alla determinazione di erigerlo a fondazione e ciò non è il caso, di regola, dei siti ambientali, attesa la loro estensione.

Significativa è peraltro la commistione di interessi pubblici e di interessi privati, la cui regolazione unitaria sfugge alla delimitazione del sito sia esclusivamente all’ambito del diritto pubblico sia esclusivamente all’ambito del diritto privato.

3. Il caso degli usi civici

Vi è tuttavia un altro istituto, diffuso in tutte le Regioni italiane, anche se meno conosciuto, seppure oggetto di vivaci studi relativamente recenti10, nonché di una legge, che ne ha fornito una disciplina quadro e la quale può costituire un esempio da seguire per i siti ambientali, in relazione alla loro configurazione giuridica.

L’art. 1 della Legge 20 novembre 2017, n. 168 prevede il riconoscimento dei “domini collettivi, comunque denominati, come ordinamento giuridico primario delle comunità originarie:

a) soggetto alla Costituzione;

b) dotato di capacità di autonormazione, sia per l’amministrazione soggettiva e oggettiva, sia per l’amministrazione vincolata e discrezionale;

c) dotato di capacità di gestione del patrimonio naturale, economico e culturale, che fa capo alla base territoriale della proprietà collettiva, considerato come comproprietà intergenerazionale;

d) caratterizzato dall’esistenza di una collettività i cui membri hanno in proprietà terreni ed insieme esercitano più o meno estesi diritti di godimento, individualmente o collettivamente, su terreni che il comune amministra o la comunità da esso distinta ha in proprietà pubblica o collettiva”.

La disposizione, da un lato, riconosce i domini collettivi in attuazione degli artt. 2, 9, 42, comma 2, e 43 Cost. (e ciò è assai significativo in relazione al pluralismo giuridico, alla tutela del paesaggio e dell’ambiente, alla funzione sociale della proprietà, alla riserva allo Stato, agli enti pubblici o a comunità di lavoratori o di utenti, di imprese o categorie di imprese, inerenti a servizi pubblici essenziali o a fonti energetiche o a situazioni monopolistiche, di preminente interesse generale) e, dall’altro, stabilisce, al secondo comma, che “gli enti esponenziali delle collettività titolari dei diritti di uso civico e della proprietà collettiva hanno personalità giuridica di diritto privato ed autonomia statutaria”.

Tali beni di collettivo godimento sono tutelati ad ogni livello di governo, “in quanto:

a) elementi fondamentali per la vita e lo sviluppo delle collettività locali;

b) strumenti primari per assicurare la conservazione e la valorizzazione del patrimonio naturale nazionale;

c) componenti stabili del sistema ambientale;

d) basi territoriali di istituzioni storiche di salvaguardia del patrimonio culturale e naturale;

e) strutture eco-paesistiche del paesaggio agro-silvo-pastorale nazionale;

f) fonte di risorse rinnovabili da valorizzare ed utilizzare a beneficio delle collettività locali degli aventi diritto” (art. 2).

L’istituto degli usi civici, dei domini collettivi o assetti collettivi, comunque denominati, per origine, configurazione e finalità, si attaglia pienamente ai siti ambientali, avendo questi ultimi caratteristiche e finalità sostanzialmente analoghe.

Gli usi civici possono sinteticamente definirsi come utilitates di diritto pubblico, che costituiscono eccezione alla regola della proprietà individuale, da un lato, limitando il diritto del proprietario, a) quando insistono su un fondo di proprietà privata e si incardinano su rapporti privatistici di natura negoziale (usi civici in senso stretto) oppure, dall’altro, b) essendo fondati su vincoli di appartenenza non disponibili in capo a comunità di abitanti, in virtù di fatti di apprensione originaria o di atti superiori dell’Autorità che l’apprensione hanno consentito o imposto (c.d. apprensione per laudo).

In questo secondo caso, si ha una proprietà collettiva di diritto pubblico (in particolare su beni a destinazione agroforestale, aperti al godimento di una comunità di abitanti), per sua natura sottratta alla disponibilità dei singoli o dell’Ente od organizzazione distinta da quest’ultimo, convivendo i diritti delle amministrazioni con quelli dei singoli11.

Nulla osta che vi siano beni di proprietà privata, ma gli stessi sono gravati da un vincolo pubblicistico che ne conforma virtuosamente la destinazione per il raggiungimento di finalità di interesse generale.

La legge pare raccogliere le osservazioni critiche che Giorgio Lombardi manifestava quasi trenta anni fa, nel 1997, nell’ambito della terza Riunione Scientifica del Centro studi e documentazione sui demani civici e proprietà collettive dell’Università di Trento, il quale, nel descrivere il rapporto fra le terre civiche ed i Comuni di riferimento, lo sintetizzava come «un momento privatistico […] per quanto concerne la sua origine, che solo successivamente, e per gradi, assume le connotazioni pubbliche»12.

4. Siti di diritto comune?

Alla luce di quanto si è esposto e degli esempi riportati, si può affermare che i siti di interesse ambientale abbiano una personalità giuridica di diritto comune, che supera la tradizionale distinzione tra diritto pubblico e diritto privato e, in relazione alla gestione, tra diritto privato e diritto amministrativo, ricercando la matrice unitaria degli istituti.

D’altra parte, è la stessa Legge generale sul procedimento amministrativo che oltrepassa la dicotomia, ritenuta un tempo inossidabile, tra diritto pubblico e diritto privato, laddove stabilisce, all’art. 1, comma 1-bis, che “la pubblica amministrazione, nell’adozione di atti di natura non autoritativa, agisce secondo le norme di diritto privato salvo che la legge disponga diversamente”13, e la gestione dei siti, affinché possa essere indirizzata ad un virtuoso raggiungimento degli obiettivi di protezione ambientale (versante pubblicistico, ma non solo) e di sviluppo economico (versante privatistico, ma non solo) non può essere autoritativa ma auspicabilmente condivisa e partecipata dai soggetti che sul sito vivono ed operano, in applicazione del principio di sussidiarietà orizzontale14.

5. Prospettive de iure condito e de iure condendo

È evidente che la via maestra e scevra da incomprensioni o ambiguità dogmatiche e giurisprudenziali per attribuire personalità giuridica ai siti ambientali è quella legislativa.

Attesa la notoria latitanza del nostro legislatore, peraltro non priva di sprazzi di luce, come la suindicata legge sugli usi civici dimostra, occorre chiedersi se sia già oggi predicabile l’esistenza di una personalità, appunto di diritto comune, per superare quel limite che sopra si è evidenziato, quale ostativo all’utilizzo dello strumento della fondazione.

Peraltro, proprio la disciplina storica di queste ultime apre uno spiraglio, che per i siti ambientali può opportunamente allargarsi, fino a riconoscerne già ora la personalità giuridica.

Si è infatti avuto modo di ritenere che il riconoscimento della personalità giuridica sia costitutivo15, benché non sia escluso che possa procedersi ad un decreto dichiarativo della personalità giuridica di un ente, ove per errore la P.A. lo abbia per lungo tempo considerato privo di personalità16.

Laddove un sito sia identificabile e riconoscibile, con caratteristiche storiche, culturali, sociali, ambientali, paesaggistiche, elevato pregio, strettamente connesso alla sua identificazione, lo stesso potrebbe considerarsi una persona giuridica.

Le associazioni a tutela degli interessi diffusi e i comitati che si propongono la loro tutela possono agire in nome e per conto di esso17, anche se, in ipotesi, non vi sia un vincolo paesistico, rivendicando la sua identità.

Ciò che rileva è che il sito è tutelato per quello che è, al di là dei vincoli che lo assistono.

Tale considerazione è ancorata direttamente agli artt. 2, 9 e 118, ultimo comma, Cost. e nasce dal combinato disposto dei principi pluralista, solidarista, ambientalista e di sussidiarietà orizzontale, in una prospettiva di applicazione diretta della Costituzione18.

Si potrebbe addirittura addivenire, sulla scia della citata giurisprudenza civile ed amministrativa, formatasi in relazione ai Comitati di cittadini, ad una legittimazione diffusa e singulatim in capo a tutti gli interessati a tutelare il sito, con conseguente estesa protezione e valorizzazione dello stesso sotto ogni profilo naturalistico, culturale e socioeconomico: identitario in sé ed in prospettiva intergenerazionale.

Questa è la peculiarità e questo l’enorme valore dei siti di interesse ambientale.

  1. La prima compiuta elaborazione della nozione di Ambiente si deve a M.S. Giannini, il quale, in «Ambiente», saggio sui suoi aspetti giuridici, in Riv. trim. dir. pubbl., 1973, p. 39, rielabora, in parte recependo l’embrionale orientamento dottrinale che andava sviluppandosi, che non identificava una nozione unitaria di ambiente, ben tre distinte definizioni, riferendosi a quegli ambiti che assumono un qualche rilievo relativamente all’ambiente, ossia: “1) l’ambiente a cui fanno riferimento la normativa ed il movimento di idee relativi al paesaggio [aspetto paesistico]; 2) l’ambiente a cui fanno riferimento la normativa e il movimento di idee relativi alla difesa del suolo, dell’aria, dell’acqua [aspetto naturalistico]; 3) l’ambiente a cui si fa riferimento nella normativa e negli studi dell’urbanistica [aspetto urbanistico]”.  L’ambiente, insomma, invisibile agli occhi del Legislatore, inizia ad essere concepito come una sorta di fil rouge che accomuna diverse materie di cui si occupa l’ordinamento, senza tuttavia assumere un’autonomia di fondo, in grado di conferirgli la doverosa attenzione. Proprio l’incisività dell’ambiente in diversi settori dell’ordinamento ha consentito di ascrivergli la natura di “valore”, da tutelarsi, in via prioritaria, di fronte ad interessi contrapposti che non assumono lo stesso rango ordinamentale (cfr., ex plurimis, Corte cost., sent. n. 407/2002, in Cortecostituzionale.it, Cons. St., 6 maggio 2015, n. 2255, in Giustizia-amministrtiva.it; T.A.R. per la Liguria, Sez. I, 18 marzo 2004, n. 267, in Giustizia-amministrtiva.it).  ↩︎
  2. L’interesse delle future generazioni riguarda la necessità di assumere decisioni e agire oggi in modo da preservare le risorse e l’ambiente per le persone che nasceranno in futuro. Si tratta di un concetto che va oltre la semplice sostenibilità, includendo la salvaguardia del patrimonio culturale, la riduzione delle disuguaglianze e la promozione di un mondo più equo e vivibile per tutti. In altre parole, il perseguimento dell’interesse delle future generazioni può avvenire con la piena attuazione dei principi fondamentali sanciti dalla nostra Costituzione, quali il principio ambientalista, il principio paesistico e culturale, di cui all’art. 9, il principio di uguaglianza sancito dall’art. 3, specie nel suo versante sostanziale, il principio pluralista ed il principio solidarista di cui all’art. 2, confermandosi ancora una volta la modernità e lungimiranza della Costituzione italiana che, ancor prima della espressa introduzione di tale fine all’art. 9, terzo comma, ad opera della L. Cost. 11 febbraio 2022 n. 1, ha enucleato principi che proiettano verso il futuro l’operato della Repubblica.
    Cfr., in dottrina, F. Cirillo, «Anche nell’interesse delle future generazioni»? Un’indagine sul richiamo alla posterità, in DPCE Online, Sp-2/2023, p. 641 ss.; D. Porena, «Anche nell’interesse delle generazioni future». Il problema dei rapporti intergenerazionali all’indomani della revisione dell’art. 9 della Costituzione, in Federalismi.it, n. 15/2022, p. 121 ss.; E. Brogna, «L’essere e tempo» della tutela ambientale: l’interesse per le future generazioni nel novellato articolo 9 della Costituzione, in Diritto e giurisprudenza agraria alimentare e dell’ambiente, 4/2023. ↩︎
  3. L’Aspromonte, con il suo pregio ambientale e paesaggistico, la sua ruralità e la sua tradizione, ne costituisce un esempio paradigmatico. ↩︎
  4. Contrariamente a quanto si potrebbe pensare, il concetto di sviluppo sostenibile non è recente, essendo, come visto, insito nella nostra Costituzione, nonché oggetto di attenzione a livello internazionale, fin dagli anni Ottanta del secolo scorso. Infatti, il concetto di sviluppo sostenibile è fatto risalire al rapporto Brundtland o “Our Common Future” (rientrante nei United Nations Documents) del 1987, anno in cui lo stesso è stato pubblicato dalla Commissione mondiale sull’ambiente e lo sviluppo (WCED), istituita nel 1983. Ancora prima, alla Conferenza di Stoccolma sull’ambiente umano, tenutasi dal 5 al 16 giugno 1972, si è richiamata l’attenzione per la prima volta sul fatto che, per migliorare in modo duraturo le condizioni di vita, occorre salvaguardare le risorse naturali a beneficio di tutti e, per raggiunge­re questo obiettivo, è necessaria una collaborazione internazionale. A Stoccolma si è posto l’ac­cento sulla soluzione dei problemi ambientali, senza tuttavia dimenticare gli aspetti sociali, eco­nomici e quelli relativi allo sviluppo. Nello stesso anno, il Club di Roma, costituito presso l’Accademia dei Lincei, da esperti, anche insigniti da premi Nobel, ha pubblicato il rapporto «Limiti della crescita». Un rappor­to che, sullo sfondo dello scenario della Conferenza di Stoccolma e della crisi petrolifera ma­nifestatasi all’inizio degli anni Settanta, ha riscontrato un’enorme risonanza. La dichiarazione, elaborata in comune accordo tra i Paesi industrializzati e i Paesi in via di sviluppo, contiene una serie di principi per la protezione dell’ambiente e per lo sviluppo non­ché un centinaio di relative raccomandazioni di attuazione.
    Ancora, nello stesso anno, a seguito della Conferenza, nasce il Programma per l’ambiente delle Nazioni Unite (UNEP) con sede a Nairobi, Kenia. Inoltre, viene pure istituito il sistema di osservazione della Terra (Earthwatch), oggi integrato nell’UNEP (fonte: https://www.are.admin.ch/are/it/home/sviluppo-sostenibile/politica-sostenibilita/agenda2030/onu-_-le-pietre-miliari-del­lo-sviluppo-sostenibile/1972–conferenza-delle-nazioni-unite-sullambiente-umano–stoccol.html). La Dichiarazione che ne è scaturita è oltremodo attuale, contemplando già la tutela ambientale e il principio dello sviluppo sostenibile “nell’interesse delle generazioni presenti e future, attraverso un’a­deguata pianificazione e gestione”.
    Anche nel Preambolo della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea si è dichia­rato che “il godimento di questi diritti fa sorgere responsabilità e doveri nei confronti degli altri come pure della comunità umana e delle generazioni future. Pertanto, l’Unione riconosce i diritti, le liber­tà ed i principi enunciati qui di seguito”. ↩︎
  5. Il principio di leale collaborazione indica la costante cooperazione che deve sempre sussistere tra i poteri dello Stato e fra i diversi livelli di governo, in endiadi con il principio di sussidiarietà. Tali principi trovano espresso richiamo costituzionale all’art. 120, che prevede l’esercizio del potere sostitutivo del Governo nei confronti delle Regioni e degli Enti locali. Il principio di leale collaborazione assume una connotazione esclusivamente procedimentale, nel senso che esso consta di una serie di passaggi che presuppongono interlocuzione costante tra il potere che si sostituisce e quello sostituito. Per coniugare i due principi di sussidiarietà e di leale collaborazione, occorre operare ricorso ad un principio, che è il più generale di tutti e che è anch’esso esclusivamente procedimentale, quello di proporzionalità, quale principio di misura, che costituisce la sintesi tra i predetti due. La sussidiarietà, alla luce della proporzionalità, indica l’esigenza che il potere sostitutivo sia adeguato all’esigenza del minimo mezzo, ossia che sia esercitato nei limiti strettamente necessari, oltre i quali comporta l’invasione dell’ambito riservato ai poteri sostituiti.
    In proposito, si consenta di rinviare a D. Granara, Il principio autonomistico nella Costituzione, Seconda ed., Giappichelli, Torino, 2019, p. 186 ss. ↩︎
  6. L’art. 12 c.c. prevedeva, infatti, che “le associazioni, le fondazioni e le altre istituzioni di carattere privato acquistano la personalità giuridica mediante il riconoscimento concesso con decreto del Presidente della Repubblica. Per determinate categorie di enti che esercitano la loro attività nell’ambito della provincia, il Governo può delegare ai prefetti la facoltà di riconoscerli con loro decreto”.
    Il successivo art. 33 così disponeva: “In ogni provincia è istituito un pubblico registro delle persone giuridiche.
    Nel registro devono indicarsi la data dell’atto costitutivo e quella del decreto di riconoscimento, la denominazione, lo scopo, il patrimonio, la durata, qualora sia stata determinata, la sede della persona giuridica e il cognome e il nome degli amministratori con la menzione di quelli ai quali è attribuita la rappresentanza.
    La registrazione può essere disposta anche d’ufficio.
    Gli amministratori di un’associazione o di una fondazione non registrata, benché riconosciuta, rispondono personalmente e solidalmente, insieme con la persona giuridica, delle obbligazioni assunte”.
    Secondo il successivo art. 34, “nel registro devono iscriversi anche le modificazioni dell’atto costitutivo e dello statuto, dopo che sono state approvate dall’autorità governativa, il trasferimento della sede e l’istituzione di sedi secondarie, la sostituzione degli amministratori con indicazione di quelli ai quali spetta la rappresentanza, le deliberazioni di scioglimento, i provvedimenti che ordinano lo scioglimento o dichiarano l’estinzione, il cognome e il nome dei liquidatori.
    Se l’iscrizione non ha avuto luogo, i fatti indicati non possono essere opposti ai terzi, a meno che si provi che questi ne erano a conoscenza”. ↩︎
  7. Cfr. M.R. Morelli, art. 12, in S. Guizzi, M.R. Morelli (a cura di), con il coordinamento di S. Ruperto, Libro I Delle persone e della famiglia (artt. 1-78), in C. Ruperto (dir.), La giurisprudenza sul Codice Civile coordinata con la dottrina, Giuffrè, Milano, 2012, p. 564. Cfr., altresì, A.C. Carrabba, Lo scopo delle associazioni e delle fondazioni (art. 1, comma 3, d.P.R. n. 361 del 2000), in Riv. Not., 2001, II, p. 763. ↩︎
  8. Cfr. F. Mastropaolo, Registrazione di atti, in Enc. dir., XXXIX, Milano, 1988, p. 451 ss. ↩︎
  9. Cfr., in proposito, L. Grillo, Le fondazioni di origine bancaria. Una storia italiana, a cura di Nicola Saldutti, Ares, Milano, 2022. ↩︎
  10. Cfr. P. Grossi, L’invenzione del diritto, Laterza, Bari–Roma, 2017; P. Grossi, Gli assetti fondiari collettivi, oggi: poche (ma ferme) conclusioni, in Id., “Un altro modo di possedere”. L’emersione di forme alternative di proprietà alla coscienza giuridica postunitaria, Giuffrè, Milano, ristampa del 2017; P. Grossi, “Un altro modo di possedere”. L’emersione di forme alternative di proprietà alla coscienza giuridica postunitaria, Giuffrè, Milano ristampa del 2017; P. Grossi, Il mondo delle terre collettive. Itinerari giuridici tra ieri e domani, Quodlibet ius, Macerata, 2019; F. Marinelli, Un’altra proprietà. Usi civici, assetti fondiari collettivi, beni comuni, Pacini Giuridica, Pisa, 2018; F. Marinelli, Un paradigma per gli usi civici, Atti del Convegno “Modernità degli sui civici”, tenutosi a Urbino il 3–4 maggio 2019, in corso di pubblicazione a cura dell’Ufficio Studi della Procura Generale della Corte dei Conti; F. Marinelli, Gli usi civici, in A. Cicu, F. Messineo, L. Mengoni (dir.) continuato da P. Schlesinger, Trattato di Diritto civile e commerciale, Giuffrè, Milano, 2013. Si consenta, altresì, di rinviare a D. Granara, La cultura degli usi civici. Un fenomeno globale, Aracne, Canterano (RM), 2020.*Cfr. P. Grossi, L’invenzione del diritto, Laterza, Bari–Roma, 2017; P. Grossi, Gli assetti fondiari collettivi, oggi: poche (ma ferme) conclusioni, in Id., “Un altro modo di possedere”. L’emersione di forme alternative di proprietà alla coscienza giuridica postunitaria, Giuffrè, Milano, ristampa del 2017; P. Grossi, “Un altro modo di possedere”. L’emersione di forme alternative di proprietà alla coscienza giuridica postunitaria, Giuffrè, Milano ristampa del 2017; P. Grossi, Il mondo delle terre collettive. Itinerari giuridici tra ieri e domani, Quodlibet ius, Macerata, 2019; F. Marinelli, Un’altra proprietà. Usi civici, assetti fondiari collettivi, beni comuni, Pacini Giuridica, Pisa, 2018; F. Marinelli, Un paradigma per gli usi civici, Atti del Convegno “Modernità degli sui civici”, tenutosi a Urbino il 3–4 maggio 2019, in corso di pubblicazione a cura dell’Ufficio Studi della Procura Generale della Corte dei Conti; F. Marinelli, Gli usi civici, in A. Cicu, F. Messineo, L. Mengoni (dir.) continuato da P. Schlesinger, Trattato di Diritto civile e commerciale, Giuffrè, Milano, 2013. Si consenta, altresì, di rinviare a D. Granara, La cultura degli usi civici. Un fenomeno globale, Aracne, Canterano (RM), 2020. ↩︎
  11. Cfr. V. Cerulli Irelli, Apprendere “per laudo”. Saggio sulla proprietà collettiva, in Quaderni Fiorentini 2016, XLV, p. 295, e reperibile in http://www.demaniocivico.it. Amplius, cfr. V. Cerulli Irelli, Proprietà pubblica e diritti collettivi, Cedam, Padova, 1983. ↩︎
  12. G. Lombardi, I profili giuridici delle terre civiche. Beni del Comune o beni della Collettività, Relazione tenuta a Trento alla III Riunione Scientifica del Centro studi e documentazione sui demani civici e proprietà collettive del 13–14 novembre 1997, pp. 13–23, consultabile su: www.demaniocivico.it/public/public/912.pdf.
    Come affermato dalla recente giurisprudenza costituzionale, la Legge 168/2017 “ha ribadito, ancor più enfatizzandoli, i capisaldi della tutela dei beni civici fondati sui principi di indisponibilità, imprescrittibilità e inusucapibilità. Stabilisce infatti l’art. 3, c. 3, che: «[i]l regime giuridico dei beni [collettivi] resta quello della inalienabilità, dell’indivisibilità, dell’inusucapibilità e della perpetua destinazione agro–silvo–pastorale”; inoltre il successivo comma 6 ribadisce che il vincolo paesaggistico gravante ex lege sui beni civici, ai sensi dell’art. 142, c. 1, lettera h), del d.lgs. n. 42 del 2004, “garantisce l’interesse della collettività generale alla conservazione degli usi civici per contribuire alla salvaguardia dell’ambiente e del paesaggio»” (Corte Cost., 31 maggio 2018, n. 113, in Giur. Cost., 2018, 3, p. 1260, con note F. Politi, Una sentenza storica in materia di usi civici e proprietà collettive?, in Giur. cost., 3/2018, p. 1275 ss.; L. De Lucia, Gli usi civici tra autonomia delle collettività e accentramento statale, ivi, p. 1284 ss.). ↩︎
  13. Espressione della medesima linea di indirizzo è l’istituto degli “Accordi integrativi o sostitutivi del provvedimento”, di cui all’art. 11 della medesima Legge generale sul procedimento amministrativo 7 agosto 1990, n. 241. Per un approfondimento, cfr. V. Mengoli, Gli accordi amministrativi fra privati e Pubbliche Amministrazioni, in Teoria e Pratica del Diritto, Giuffrè, Milano, 2003; P. Grauso, Gli accordi della Pubblica Amministrazione con i privati, in Il nuovo Diritto amministrativo (collana diretta da F. Caringella e G. De Marzo), Giuffrè, Milano, 2007; W. Giulietti, La conclusione di accordi tra amministrazioni e privati dopo la legge n. 15 del 2005: ambito applicativo e profili sistematici, destinato alla pubblicazione nella rivista “Rassegna Forense” e reperibile in https://www.associazionedeicostituzionalisti.it/. ↩︎
  14. Secondo il principio di sussidiarietà orizzontale, il potere pubblico deve generalmente astenersi dal perseguire interessi collettivi, quando rileva che i privati, singoli o associati (art. 2 Cost.), gestiscano detti interessi con caratteristiche proprie dell’azione amministrativa, quali delineate dall’art. 97 Cost. e dall’art. 1 della legge 7 agosto 1990, n. 241. Per un approfondimento, cfr. G.P. Cirillo, Sistema istituzionale di diritto comune, Cedam, Padova, 2021, il quale parla di “piccolo codice” (contrapposto al grande, ossia il Codice Civile), riferendosi alla legge gene­rale sul procedimento amministrativo, la quale, soprattutto attraverso l’affermazione della parteci­pazione al procedimento e l’introduzione di strumenti di decisione partecipata (accordo sostitutivo ex art. 11) priva di consistenza uno degli argomenti contrari al superamento della dicotomia diritto civile-diritto amministrativo, ossia la mancanza di un codice di diritto amministrativo che, come per il diritto civile  garantisca la parità fra le parti, per una prospettiva di diritto comune. Per un’attenta analisi del procedimento amministrativo, cfr. R. Cavallo Perin, Procedimento amministrativo e giustizia amministrativa, in Storia d’Italia, Annali n. 14, Legge diritto giustizia, a cura di L. Violante, Einaudi, Torino, 1998, pp. 255-296­. ↩︎
  15. Questa è l’opinione prevalente della dottrina, secondo cui, mentre le associazioni possono essere soggetti di diritto anche se prive di personalità giuridica, per le fondazioni l’acquisto della personalità giuridica, conferita con il decreto presidenziale di riconoscimento, ne sancirebbe l’esistenza quali soggetti di diritto, dal momento che non sono ammissibili fondazioni non riconosciute quali autonomi centri di imputazione e di situazioni giuridiche soggettive (così, F. Messineo, Manuale di diritto civile e commerciale, I, Giuffrè, Milano, 1957, p. 308; C.M. Bianca, Diritto civile, I, Giuffrè, Milano, 1990, p. 324; D. Barillaro, Lasciti per enti da fondare ed art. 600 c.c., in Studi per Del Giudice, Giuffrè, Milano, 1953, p. 48; U. Romagnoli, Natura giuridica dei fondi di previdenza, in Riv. Trim. dir. proc. civ., 1960, I, p. 864; L. Barassi, Istituzioni di diritto civile, Giuffrè, Milano, 1955, p. 66; G. Iorio, Le fondazioni, Giuffrè, Milano, 1997, p. 125). Quanto sopra, in ragione del “ripudio” per i vincoli unilaterali sui beni, istituiti con carattere di perpetuità ed al di fuori di ogni forma di controllo (In tal senso, cfr. F. Greco, Le fondazioni non riconosciute, Giuffrè, Milano, 1980, p. 4; R. Rascio, Destinazione di beni senza personalità giuridica, Jovene, Napoli, 1971, p. 44 ss..). ↩︎
  16. Si è espresso in tal senso il Consiglio di Stato, 13 novembre 1956, in Cons. Stato, 1958, I, 757, nonché, con specifico riferimento ai comitati, Cass. 23 giugno 1994, n. 6032, in Riv. Not., 1995, p. 922.
    Anche secondo una parte della dottrina, è ammissibile la figura della fondazione di fatto o della fondazione non riconosciuta, come confermerebbero lo schema della fondazione fiduciaria (F. Galgano, Delle persone giuridiche, in Commentario Scialoja – Branca, Zanichelli, Bologna –Roma, 1969, p. 398) e, soprattutto, le disposizioni di cui agli artt. da 39 a 42 c.c., relative ai comitati. In questi ultimi, infatti, si ritiene ravvisabile la disciplina della fondazione non riconosciuta, con la peculiarità rappresentata dal fatto che, mentre la costituzione della fondazione si caratterizza normalmente in virtù di un unico atto unilaterale del fondatore, il comitato viene costituito per pubblica sottoscrizione. Pertanto, una volta ottenuto il riconoscimento, la fondazione – la cui costituzione è preceduta dall’attività di un collegio promotore, e cioè il comitato – potrà mantenere i diritti acquistati e le obbligazioni assunte prima di tale momento: la retroattività del riconoscimento ne attesta la natura dichiarativa e non costitutiva. Per una ricostruzione in proposito, cfr. A. Ruotolo, Il nuovo regime per il riconoscimento delle persone giuridiche private, in Rivista Studi e Materiali CNN, Milano, 1/2002, p. 78. ↩︎
  17. In particolare, i Comitati di cittadini godono della legittimazione ad agire, quando ricorrano “tre presupposti: gli organismi devono perseguire statutariamente in modo non occasionale obiettivi di tutela ambientale, devono possedere un adeguato grado di rappresentatività e stabilità e devono avere un’area di afferenza ricollegabile alla zona in cui è situato il bene a fruizione collettiva che si assume leso”. Così, ex multis, da ultimo, Cons. Stato, Ad. Plen, 20 febbraio 2020 n. 6, in Diritto processuale amministrativo, 2020, 4, p. 1029. Nello stesso senso, cfr. Cons. Stato, Sez. V, 25 agosto 2023 n. 7952, in www.giustizia-amministrativa.it. Sul pronunciamento dell’Adunanza Plenaria si è soffermata la dottrina: cfr. G. Mannucci, Legittimazione e interesse a ricorrere delle associazioni ambientaliste, in Federalismi.it, 2023, che ha rilevato la tendenza della giurisprudenza a collettivizzare l’interesse diffuso, per consentirne la (migliore) giustiziabilità. Cfr., altresì, A Poppi, La legittimazione ad agire di comitati spontanei e/o associazioni a protezione dell’ambiente (e non), in Urbanistica e Appalti, 2023; A. Pisapia, La legittimazione ad agire delle associazioni per la tutela di interessi collettivi: 3 riflessioni a valle della giurisprudenza in materia di ambiente e dati personali, in Quaderni AISDUE, 2024; V. Toffaletti, Riflessioni sulla figura del ricorrente “ad hoc” in materia ambientale nel processo amministrativo, in Nuove Autonomie, 2024. Cfr., altresì, F. Peres, Associazioni a tutela dell’ambiente: legittimazione e stabilità temporale, in RGA Online, 4 agosto 2022; E. Capone, La legittimazione ad agire delle associazioni di protezione ambientale e il criterio del c.d. doppio binario, in RGA Online, 1° giugno 2022.
    Si tratta di un orientamento consolidato, confermato a più riprese dalla giurisprudenza amministrativa, nel suo organo di vertice nomofilattico, ma che trova la sua pietra miliare quasi vent’anni prima, nella sentenza del T.A.R. Liguria, Sez. I, 18 marzo 2004, n. 267, sul dragaggio del Golfo dei Poeti della Spezia, relativamente al Comitato per la Salvaguardia e lo Sviluppo del Golfo dei Poeti, la quale ha evidenziato la peculiarità dell’interesse ad agire in tema di ambiente, “in relazione sia all’alto valore istituzionale di detto bene, sia al crescente ruolo assunto dalle formazioni sociali nell’esercizio di funzioni ed attività di interesse generale.
    Così, in primo luogo, va evidenziato che l’ambiente, come la Corte costituzionale ha avuto modo recentemente di precisare più volte, non può essere ritenuto semplicemente una materia, essendo piuttosto un “valore” costituzionalmente protetto, rinvenibile all’interno di molteplici settori dell’azione amministrativa” (cfr. per tutte sentenza 20 dicembre 2002 n. 536).
    Tale tutela non può essere limitata sul piano oggettivo a talune categorie di atti, “potendo e dovendo, viceversa, essere perseguita con riguardo a qualsivoglia provvedimento se ed in quanto incisivo del valore protetto (cfr. Sezione I, 13 marzo 2003 n. 309)”.
    Quanto sopra, anche in ragione del ruolo riconosciuto, tanto più all’esito della revisione costituzionale, operata con L. Cost. 18 ottobre 2001 n. 3, al principio di sussidiarietà orizzontale.
    Quest’ultimo, che affonda le sue radici agli albori del pensiero liberale, si sostanzia nelle moderne democrazie occidentali, nel modulo di riparto della funzione amministrativa, secondo cui “l’intervento pubblico istituzionale assume carattere sussidiario rispetto all’iniziativa privata, nel senso che il primo si giustifica in quanto i privati cittadini e le loro libere associazioni non siano in grado di soddisfare efficacemente interessi ed esigenze di ordine generale”.
    Il principio di sussidiarietà orizzontale, già previsto dall’art. 3, comma 5, del D. Lgs. n. 267/2000, a tenore del quale “i Comuni e le Province svolgono le loro funzioni anche attraverso le attività che possono essere adeguatamente esercitate dalla autonoma iniziativa dei cittadini e delle loro formazioni sociali” ha trovato la sua consacrazione nell’art. 118, ultimo comma, Cost.
    Peraltro, fin dall’entrata in vigore della Costituzione, detto principio trova riscontro nell’art. 2 (in senso orizzontale) con l’affermazione della “centralità, nell’ambito dell’ordinamento giuridico, dell’individuo e delle formazioni sociali ove si svolge la sua personalità” (principio pluralistico) e in senso verticale, con il riconoscimento del principio autonomistico.
    Tale ruolo significativo attribuito ai privati, addirittura a livello ordinamentale, ed alle loro formazioni sociali sul piano sostanziale, si riverbera sul piano procedimentale e processuale, rispettivamente in relazione alla gestione stessa della funzione amministrativa, con la più ampia possibilità di sindacato giurisdizionale dell’esercizio di detta funzione da parte della Pubblica Amministrazione. ↩︎
  18. Come ha avuto modo di sottolineare G. Alpa, Solidarietà. Un principio normativo, Il Mulino, Bologna, 2022, “la tavola dei valori costituzionali e la formulazione in termini ampi delle disposizioni di apertura della Carta consentono di smentire quella corrente assai corposa di opinioni che vorrebbe contenere il ruolo dell’interprete – in particolare del giudice – nella interpretazione delle norme, e relegarlo al ruolo di mero esegeta, con il pretesto che si comprometterebbe la divisione dei poteri. Eppure, basta leggere le sentenze della Corte Costituzionale, e, forse in modo anche più coraggioso, le sentenze dei giudici ordinari e dei giudici amministrativi, per convincersi del contrario. Molti sono i diritti di nuovo conio scaturiti dalla base costituzionale, molte sono le pretese a cui si è dato seguito che il legislatore aveva ignorato e che il giudice ha potuto recuperare proprio basandosi sulle regole fissate nella Carta. Si può dire che la Carta è stata in larga parte attuata grazie alla creatività della giurisprudenza, aspetto questo che si è potuto concretamente formare solo quando la cultura dei giuristi ha saputo distaccarsi dalla dogmatica e dalla tradizione che avevano pietrificato la loro funzione. Neppure Piero Calamandrei, che aveva tuonato contro la politica legislativa, inerte rispetto alle spinte progressiste della Carta, si era doluto della Costituzione dimidiata, avrebbe potuto immaginare la rivoluzione ermeneutica avviatasi alla fine degli anni Sessanta, con la scoperta delle clausole generali, dell’«uso alternativo del diritto» e della storicizzazione delle categorie giuridiche. Proprio grazie a quei fermenti si sono potuti creare ex novo diritti che hanno dato soddisfazione ad interessi trascurati e reso concreta la concezione della solidarietà, individuale e sociale”. ↩︎