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Il “rilancio dell’energia nucleare” tra transizione climatica e sostenibilità ambientale: Francia e Italia a confronto

Abstract

Il contributo intende analizzare il ruolo dell’energia nucleare nel contesto della transizione climatica e della sostenibilità ambientale, concentrandosi sull’esperienza francese e su quella italiana. Partendo da una riflessione sui caratteri di specialità e sull’autonomia scientifica del diritto dell’energia nucleare, la ricerca si concentra sull’evoluzione del quadro normativo europeo più recente, evidenziando come le politiche comunitarie abbiano progressivamente incluso il nucleare tra le tecnologie strategiche per la riduzione delle emissioni di gas serra e il raggiungimento degli obiettivi climatici. Vengono poi approfonditi il caso francese che, a partire dalla Dichiarazione di Belfort, costituisce un esempio di rilancio politico e normativo dell’energia nucleare, e quello italiano alla luce del recente disegno di legge sul “nucleare sostenibile”. Attraverso l’analisi comparativa dei due modelli nazionali, lo studio evidenzia le potenzialità di una riconfigurazione del nucleare nel mix energetico nazionale, in un’ottica di coerenza con gli obiettivi climatici posti a livello europeo e con il principio della sostenibilità ambientale.

Parole chiave
  • Energia nucleare
  • Sostenibilità ambientale
  • Transizione climatica
  • Diritto nucleare
  • Sicurezza nucleare
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1. Il diritto dell’energia nucleare tra autonomia scientifica e specialità dei principi

    Nel panorama europeo l’opzione nucleare ha rappresentato un terreno di scontro e dibattito tra i diversi Stati membri, ancora oggi divisi sull’affidabilità, sulla sicurezza e sulla sostenibilità della fonte nucleare.

    Le sfide della globalizzazione economica, la risposta all’emergenza sanitaria post Covid-19 e gli obiettivi della transizione ecologica mondiale nell’era dell’Antropocene1, hanno riaperto il dibattito sul ruolo dell’energia nucleare all’interno del c.d. “mix energetico” – fondato sulla triade fossili/rinnovabili/nucleare – e sulla sua natura di fonte di energia pulita: una fonte di energia, secondo alcuni, sostenibile ed utile per ridurre i gas ad effetto serra e, per questo, annoverata soprattutto in Francia tra le fonti di energia a difesa del clima.

    La necessità di assicurare l’autosufficienza energetica e l’obiettivo politico di perseguire una piena sovranità energetica (attraverso il rilancio del nucleare) hanno assunto un significato ancora più forte all’indomani del conflitto russo-ucraino. Da alcuni anni, come si ricorderà, la Germania, la Svizzera e la Spagna hanno deciso di abbandonare – seppur gradualmente2 – il nucleare, limitando così ogni strategia di investimento sulla produzione di tale tipo di energia, anche di nuova generazione: il piano di “abbandono del nucleare” a livello europeo è stato sicuramente sostenuto dall’onda emotiva legata al disastro di Fukushima del 2011.  

    Ripercorrendo i punti salienti che contraddistinguono il tema (e richiamando un precedente studio su “Il diritto dell’energia nucleare in Italia e Francia”)3 la presente trattazione intende richiamare alcuni profili metodologici, i caratteri di specialità e l’autonomia scientifica del diritto dell’energia nucleare, sottolineando il processo di evoluzione della legislazione elettronucleare nelle esperienze nazionali di Italia e Francia, da sempre molto legate.

    Nel corso del tempo, la dottrina francese si è occupata di ricercare l’autonomia scientifica del diritto dell’energia nucleare, focalizzando l’attenzione sulle peculiarità di una disciplina che costituisce un “esemplare modello” per il quadro giuridico europeo; a questa tendenza si contrappone la tesi di J. M. Rainaud, secondo cui il “diritto nucleare” si presenta incompleto e composito, in grado di non produrre norme autonome e indipendenti4.

    Nonostante il carattere interdisciplinare del diritto nucleare, una parte della dottrina francese (J. M. Pontier) ritiene che esso sia un diritto ben distinto e originale, indipendente e autonomo, che presenta alcuni “caratteri fondamentali” tipici di questa branca del diritto. Preliminarmente va richiamato il carattere strategico di questo settore del diritto: le esigenze di sicurezza nucleare a livello nazionale e quelle di tutela della salute e dell’ambiente pongono lo Stato al centro della regolamentazione giuridica (la competenza legislativa in questo ambito è esclusivamente attribuita a livello centrale) e ne giustificano rigorose funzioni di autorizzazione e controllo delle attività elettronucleari. Altra importante peculiarità del diritto nucleare è la sua forte dimensione internazionale che, come è noto, ha portato alla costruzione di un diritto “giovane” ma tuttavia “esuberante” (un diritto universalmente riconosciuto sulla base di una serie di convenzioni internazionali). Secondo J. M. Pontier il “diritto nucleare”56 è metaforicamente assimilato a uno “specchio” ingrandente o deformante (un miroir grosissant) in cui sono riflessi alcuni diritti che, per loro stessa natura, appartengono ad altri settori autonomi del diritto; ma il “riflesso” avviene in un modo tale da ingrandire ed ampliare la portata dei profili giuridici, tanto da consegnare loro una propria specificità all’interno del diritto nucleare. Ne deriva che quest’ultimo assomiglia a un contenitore che opera come diritto c.d. “includente”, in cui sono fatti confluire i diritti c.d. “contenuti”, la cui portata viene amplificata e ampliata dal carattere omnibus del diritto nucleare stesso. Altro suo carattere peculiare, che si può riscontrare in diversi autori e giuristi francesi, richiama la natura di un vero e proprio “diritto per compromessi”. Un primo compromesso attiene alla necessità di trovare un equilibrio tra sicurezza nucleare e rendimento economico; un secondo compromesso del diritto nucleare va ricercato nel rapporto tra “tecnologia e democrazia”, nel senso cioè che occorre sempre conciliare i numerosi dati tecnici e i risultati scientifici della ricerca nucleare con le esigenze di funzionamento della democrazia che, nella normativa francese, sono costituite dalla trasparenza e dall’informazione dei cittadini, nonché dalla partecipazione ai processi decisionali attraverso l’istituto del débat public.

    Il diritto nucleare, infine, fonda la sua struttura su di un certo numero di “principi guida” di derivazione internazionale, indicati come criteri pratici e fondamentali, che costituiscono veri e propri “pilastri della legislazione nucleare”: ecco perché tale diritto viene definito come un “diritto per principi”7. In uno studio pubblicato nel 2006 a cura dell’Agenzia internazionale dell’energia atomica, dal titolo Manuel de droit nucléaire8, sono tassativamente indicati i principi fondamentali che regolano le attività nucleari nel settore civile e che, ai fini di chiarezza espositiva, si riportano qui di seguito brevemente: a) il principio di “sûreté”; b) il principio di “sécurité”; c) il principio di responsabilità; d) il principio di autorizzazione; e) il principio dei controlli permanenti; f) il principio della compensazione; g) il principio dello sviluppo sostenibile; h) il principio di conformità; i) il principio di indipendenza; j) il principio di trasparenza; k) il principio della cooperazione internazionale.

    Questi principi costituiscono, ad oggi, criteri guida per orientare il legislatore e gli operatori del diritto nucleare interno ed internazionale. Sull’attualità e sull’importanza di questi principi si rinvia, anche per ragioni di brevità, ai precedenti studi sul tema del diritto dell’energia nucleare, in cui emerge la necessità di uniformare la legislazione nazionale ai principi internazionali al fine di armonizzare il diritto nucleare e garantire un ampio quadro normativo comune che assicuri contestualmente le esigenze di sicurezza, efficienza energetica e democrazia.

    2. L’energia nucleare e la transizione climatica nel recente quadro giuridico europeo

    Ancor prima di analizzare il quadro della legislazione nucleare in Italia e in Francia occorre, necessariamente, richiamare i tratti caratteristici della recente disciplina europea secondo cui l’energia nucleare viene considerata una fonte di energia pulita, sostenibile e, pertanto, compatibile con le attuali esigenze della transizione climatica in corso9. Il c.d. “Trattato Euratom” e la disciplina in materia di energia atomica – sviluppatasi nel corso di 70 anni – costituiscono il baricentro di un quadro giuridico europeo che considera l’energia nucleare come un pilastro fondamentale della politica energetica comunitaria, chiamata ad assicurare a tutti i cittadini l’accesso al “diritto universale dell’energia”.

    Com’è noto, specie negli ultimi anni, i cambiamenti climatici e il degrado ambientale hanno sempre più rappresentato una grande minaccia per la qualità della vita del continente europeo e per l’umanità intera. Per superare queste sfide il Green Deal europeo ha inteso trasformare l’UE in un’economia moderna, efficiente sotto il profilo delle risorse, e competitiva, garantendo una riduzione delle emissioni dei gas ad effetto serra. In questa prospettiva la Commissione europea ha adottato una serie di proposte per trasformare le politiche dell’UE in materia di clima, energia, trasporti e fiscalità in modo da ridurre le emissioni nette di gas ad effetto serra di almeno il 55% entro il 2030 rispetto ai livelli del 199010.

    Fatte queste premesse, in questa sede occorre necessariamente focalizzare l’attenzione sulle attuali politiche di rilancio dell’energia nucleare che hanno fatto seguito ai recenti indirizzi europei contenuti nel Regolamento (UE) 2020/852, c.d. “Regolamento sulla tassonomia”, che, com’è noto, ha creato un sistema di classificazione unificato a livello unionale per le attività economiche ecosostenibili. Il Regolamento è stato successivamente integrato da due Regolamenti delegati della Commissione europea: il Regolamento delegato (UE) 2021/2139 e il Regolamento delegato (UE) 2022/121411 .

    Quest’ultimo intervento include il nucleare nella tassonomia green, definendo, al Considerando n. 6), le attività connesse all’energia nucleare come attività a basse emissioni di carbonio che non costituiscono «energia da fonti rinnovabili», come definita nella Direttiva europea sulla promozione dell’uso di tali fonti. Queste neppure rientrano nelle categorie di attività economiche che forniscono di per sé contributo sostanziale alla mitigazione dei cambiamenti climatici elencate nel “Regolamento sulla tassonomia” (art. 10, par. 1). Le attività economiche connesse all’energia nucleare rientrerebbero, invece, tra le attività appena citate (ai sensi dell’art. 10, par. 2, del Regolamento (UE) 2020/852), in assenza di alternative a basse emissioni di carbonio tecnologicamente ed economicamente praticabili su una scala sufficientemente ampia da coprire la domanda di energia in modo continuo e affidabile. Il Regolamento delegato, dunque, conclude affermando che le attività connesse all’energia nucleare dovrebbero essere considerate conformi all’art. 10, par. 2, del Regolamento tassonomia e, a tal fine, integra il Regolamento delegato del 2021 con nuovi criteri di vaglio tecnico volti a determinare a quali condizioni tali attività possano ritenersi idonee a contribuire, in modo sostanziale, alla mitigazione dei cambiamenti climatici (integrazione dell’Allegato I e dell’Allegato II del Regolamento delegato (UE) 2021/2139). Tali criteri di vaglio tecnico dovrebbero, pertanto, riflettere gli standard più elevati di sicurezza nucleare, radioprotezione e gestione dei rifiuti radioattivi, basandosi sulle prescrizioni del trattato che istituisce la Comunità europea dell’energia atomica, ossia il già richiamato “Trattato Euratom”, e del diritto derivato, in particolare della Direttiva 2009/71/Euratom del Consiglio. Tra gli obiettivi della suddetta normativa vi è un elevato livello di sicurezza nucleare in tutte le fasi del ciclo di vita di ciascun impianto nucleare, ossia localizzazione, progettazione, costruzione, messa in funzione, esercizio e disattivazione. In particolare, la Direttiva invita a migliorare in misura significativa la sicurezza nella progettazione di nuovi reattori, compresi i c.d. “reattori di generazione III+”, per i quali dovrebbero essere utilizzate conoscenze e tecnologie all’avanguardia, tenendo conto degli ultimi requisiti internazionali in materia di sicurezza.

    In questa cornice, in data 16 maggio 2023, i Ministri e rappresentanti di 16 Paesi europei (Belgio, Bulgaria, Croazia, Estonia, Finlandia, Francia, Ungheria, Paesi Bassi, Polonia, Repubblica Ceca, Romania, Slovenia, Slovacchia, Svezia, a cui si sono aggiunti il Regno Unito come ospite e l’Italia come osservatore), si sono incontrati a Parigi, con il Commissario europeo per l’Energia, per discutere le possibilità di cooperazione nel campo dell’energia nucleare. 

    L’anno 2023 segna, infatti, il 65° anniversario del Trattato Euratom e, proprio per questa occasione, questi Stati – Francia in primis – hanno ribadito il loro impegno per continuare a rafforzare la cooperazione europea nel campo dell’energia nucleare come componente importante dell’ambizione energetica e climatica dell’Europa. Durante questo incontro, difatti, si è evidenziato il contributo essenziale dell’energia nucleare e delle energie rinnovabili alla decarbonizzazione in Europa; gli Stati membri presenti a questo tavolo hanno fatto appello all’UE e ai partner internazionali affinché si possa tenere conto del contributo di tutte le fonti energetiche accessibili, affidabili, non fossili e sicure, al conseguimento della neutralità climatica entro il 2050.

    Si è discusso, inoltre, dell’impatto positivo dell’energia nucleare sull’economia europea; in altri termini, gli Stati favorevoli al nucleare hanno ritenuto che l’energia nucleare possa fornire fino a 150 GW di capacità elettrica entro il 2050 all’Unione europea (contro i circa 100 GW odierni). Ciò rappresenta l’equivalente di 30-45 nuovi grandi reattori e piccoli reattori modulari (SMR) nell’UE. Questi nuovi progetti permetterebbero anche di mantenere l’attuale quota del 25% dell’energia nucleare nella produzione di elettricità dell’UE.

    A margine di queste riflessioni va ricordato che tra gli Stati c.d. “nuclearisti di ultima generazione”, ossia coloro che intendono raggiugere la neutralità climatica in virtù dell’utilizzo del nucleare pulito, troviamo la Francia (di cui si dirà meglio in avanti), ma sicuramente la Finlandia. Ed invero, ad aprile 2023, l’ordinamento finlandese ha avviato la produzione di elettricità nel più grande reattore nucleare d’Europa, Olkiluoto, in risposta a quanto accade in altri Paesi europei, ove l’opposizione al nucleare è sempre più forte. Il terzo reattore finlandese è di tipo EPR (European Pressurized Reactor o Evolutionary Power Reactor) in cui l’acqua liquida in pressione viene usata per il raffreddamento del nocciolo e per rallentare i neutroni. Ciò dimostra che la Finlandia ha inteso perseguire obiettivi di neutralità del carbonio tra i più ambiziosi al mondo, confermando la già scarsa dipendenza dai combustibili fossili. Nel 2018, infatti, la Finlandia ha aggiornato il suo Climate Change Act al fine di includere l’obbligo di raggiungere la neutralità del carbonio entro il 2035, insieme a obiettivi vincolanti per ridurre tutte le emissioni di gas ad effetto serra tra il 90% e il 95% entro il 2050.

    3. Il rilancio dell’energia nucleare in Francia: i principi ispiratori

    Come si è avuto modo di spiegare meglio in un precedente studio sistematico sul punto12, il diritto dell’energia nucleare francese è uno dei più autorevoli ed ambiziosi al mondo; si tratta di un quadro organico e strutturato che ha permesso lo sviluppo di un’industria nucleare competitiva nel rispetto dei requisiti per la migliore sicurezza nucleare, rappresentando un modello per tutti gli altri Stati europei. In un precedente studio sul tema13, difatti, si è evidenziato come la dottrina in Francia distingua quattro fasi del processo di evoluzione della normativa e della storia del nucleare civile.

    La prima fase di questo iter inizia proprio con gli anni appena successivi alla fine della seconda guerra mondiale, ovvero nel 1945, e si è protratta sino al 1956; in questi anni la Francia ha concepito la ricerca nucleare (la recherche) come l’incipit naturale per la nascita di un settore strategico dell’economia su cui investire.

    Nella seconda fase (1956-1969) il modello francese ha incontrato quelle che sono state definite come les impasses de la filière «nationale»; in questa fase è stata avviata la centrale EDF1 di Chinon e si sono avvertite le prime esitazioni sul proseguimento della politica nucleare.

    Durante la terza fase, iniziata proprio nel 1969, si è assistito alla più ampia diffusione del programma elettronucleare francese con un’impennata della produzione nazionale di energia atomica, sino all’incidente di Cernobyl del 1986. Questo periodo è stato contrassegnato dall’adozione da parte del governo francese delle tecnologie americane e dei reattori ad acqua ed uranio arricchito: acqua bollente (BWR) e acqua (PWR); è in questo momento che nasce in Francia il movimento anti-nucleare di matrice ambientalista. La quarta fase, c.d. del prolongements de la «France nucléaire», è iniziata proprio nel 1986 ed è tuttora in corso; in questa stagione l’ordinamento francese ha confermato la scelta nucleare la quale costituisce un pilastro del mix energetico nazionale (fossili, rinnovabili e nucleare) su cui investire in vista di giungere alla produzione di energia nucleare pulito e sicuro (progetto sperimentale ITER).

    Non è un caso, allora, che il programma nucleare francese ha rappresentato un notevole investimento che ha attraversato tre decenni (1970-2000). Questo sforzo costante ha portato la produzione di energia nucleare al 78% che, combinato con la produzione del settore idroelettrico (12%), garantisce, ad oggi, il 90% della produzione di energia elettrica senza emissione di gas serra in atmosfera.

    In questo contesto, la “loi TSN” – ovvero la Loi n.° 2006-686 du 13 juin 2006 relative à la transparence et à la sécurité en matière nucléaire – è il primo testo legislativo destinato a fornire in Francia una normativa quadro di carattere generale delle “attività nucleari”, rispondendo alle critiche sul “deficit democratico” spesso denunciato in questo settore molto delicato della politica nazionale di ispirazione ecologista. Si tratta del risultato di un lungo ed articolato processo che traduce la volontà di costruire un quadro normativo nucleare di rilevanza generale, ovvero, in altri termini, “le résultat d’un long processus, amorcé dans les années quatre-vingt dix, qui traduit la volonté (plus ou moins générale) de construire un cadre législatif  nucléaire global”.

    La dottrina francese14 è concorde nel ritenere che questa legge rappresenti una pietra angolare dell’edificio normativo in materia di energia nucleare in grado di coniugare il valore dell’ambiente e il diritto dell’energia attraverso la sicurezza e la trasparenza; per la prima volta, nel modello francese, una legge ad hoc definisce la disciplina in materia di sicurezza nucleare individuando “les grands principes environnementaux et les principes généraux de radioprotection auxquels sont soumises les activités nucléaires civiles” , ovvero quei principi cardine della tutela ambientale cui è soggetta l’attività nucleare. Si tratta, per la verità, di un testo particolarmente importante che garantisce, anzitutto, la sicurezza e la certezza “giuridica” dell’industria nucleare, attraverso il principio cardinale della trasparenza.

    Gli obiettivi della loi TSN15, infatti, sono da ricercare nella creazione di un quadro organico e completo di norme disciplinanti tutte le attività nucleari e nella previsione di uno schema definitorio, con l’indicazione dei principi fondamentali chiamati ad informare le attività nucleari sul territorio nazionale.

    3.1 I valori della Dichiarazione di Belfort

    L’attuale politica di rilancio del nucleare francese ha avuto inizio con la Dichiarazione (o discorso) di Belfort (Territoire-de-Belfort) nel febbraio 202216; in questa occasione il Presidente francese, Emmanuel Macron, ha inteso fissare l’obiettivo di moltiplicare per dieci la potenza del solare, raddoppiare quella delle turbine eoliche onshore, costruire cinquanta parchi eolici offshore entro il 2050, ma anche di lanciare una rinascita del nucleare civile e annunciare l’estensione della sussistenza delle centrali nucleari esistenti e la costruzione di almeno sei EPR 2.

    Come ha ricordato in quella occasione il Presidente francese, “non c’è produzione industriale stabile se non c’è energia stabile a prezzi più competitivi. Non c’è transizione energetica e climatica se non c’è decarbonizzazione dell’energia prodotta, in particolare della nostra elettricità. Non c’è vera sovranità se non ci sono scelte che la nazione può fare e mantenere in termini di energia”. Come si evince dal tenore letterale della Dichiarazione di Belfort, la Francia ha inteso rafforzare il mix energetico e rilanciare il nucleare di ultima generazione: nella Dichiarazione di Belfort si legge, infatti, che “la decisione presa dalla Commissione Europea sulla tassonomia energetica che, come l’IPCC, classifica l’energia nucleare come fonte energetica a basse emissioni di carbonio, è estremamente importante in questo senso perché faciliterà anche il finanziamento di questi progetti”. In questa direzione la Dichiarazione di Belfort segna l’inizio del rilancio nucleare e ricorda che “attraverso la strategia adottata, la Francia sceglie il progresso e la fiducia nella scienza, nella tecnologia e nella ragione. La Francia sceglie il clima, dotandosi dei mezzi per raggiungere i suoi obiettivi di riduzione delle emissioni di gas serra e per essere una delle nazioni più forti a liberarsi dalla dipendenza dai combustibili fossili. La Francia sceglie l’industria e l’occupazione: perché qui stiamo parlando, solo per quanto riguarda l’EPR2, di 220.000 posti di lavoro mantenuti e rinnovati, e di decine di migliaia di posti di lavoro creati. La Francia sceglie anche il potere d’acquisto, ma con una vera strategia, perché a lungo termine il nucleare e le energie rinnovabili forniranno energia più economica, al riparo dalle turbolenze del mercato”; in altre parole, la Francia, continua la Dichiarazione, “sceglie risolutamente la sua indipendenza e la sua libertà”. Dunque, nel considerare la scelta del rilancio nucleare come una “scelta di libertà”, la Francia, nel recente piano France 2030, ha voluto rilanciare la politica nucleare entro il 2030 con la costruzione di nuovi piccoli reattori (Small Modular Reactor), più efficienti e compatibili con gli obiettivi di sostenibilità e sicurezza.

    In attuazione della strategia francese di rinascita nucleare è stato presentato dal governo un disegno di legge, approvato in via definitiva il 16 maggio 2023 dall’Assemblea Nazionale e che si è tradotto nella Loi n. 2023-491 del 22 giugno 2023, in materia di accelerazione delle procedure legate alla costruzione di impianti nucleari. Con la c.d. “Loi Nouveau Nucléaire”, la Francia ha inteso avviare una nuova fase della politica nucleare nazionale, facilitando, in sostanza, le procedure amministrative per accelerare la costruzione di nuovi reattori di tipo EPR2, previsti su siti nucleari esistenti. In un precedente studio si è evidenziato come il testo della legge miri a definire un quadro di misure necessarie per accelerare le procedure amministrative relative alla realizzazione di futuri progetti per la costruzione di nuovi reattori nucleari in Francia e, quindi, di abbreviare i termini per la realizzazione di questi progetti quando sono situati nelle immediate vicinanze o all’interno del perimetro di siti nucleari esistenti. Secondo il governo francese, infatti, lo sviluppo dell’energia nucleare è uno dei tre assi per assicurare la decarbonizzazione e superare definitivamente la dipendenza dai combustibili fossili. Come si ricorderà, il testo è stato presentato al Consiglio dei Ministri il 2 novembre 2022 da Agnès Pannier-Runacher, Ministro per la Transizione Energetica. Era stato adottato in prima lettura, con modificazioni, dal Senato, il 24 gennaio 2023, poi dall’Assemblea nazionale il 21 marzo 2023. Il 9 maggio 2023 il Senato aveva adottato la versione definitiva del disegno di legge, così come redatto dalla commissione paritetica del 4 maggio, con 315 voti favorevoli e 13 contrari. Il 16 maggio 2023 l’Assemblea nazionale ha votato definitivamente il disegno di legge con 399 voti favorevoli e 100 contrari.

    Il disegno di legge di “rilancio del nucleare” è stato sottoposto all’esame del Conseil constitutionnel  (a partire dal 22 maggio 2023) a seguito di un ricorso proposto da più di sessanta deputati, ai sensi dell’art. 61, comma 2, della Costituzione francese. I due partiti – La France insoumise ed Écologiste – che hanno presentato ricorso al Consiglio costituzionale ritenevano che il citato testo violasse diverse norme di valore costituzionale, ovvero: le esigenze di chiarezza dei dibattiti, l’art. 45 Cost. relativo alla procedura legislativa, le disposizioni della Charte de l’Environnement (in particolare, l’art. 7 sulla partecipazione ambientale), nonché l’obiettivo di valore costituzionale della tutela dell’ambiente, anche in ragione degli artt. 8, 16 e 17 della Dichiarazione dei diritti dell’uomo e del cittadino del 1789. Nel merito, si contestava che il disegno di legge avesse previsto la rimozione dell’obiettivo di ridurre la quota del nucleare nella produzione di energia elettrica al 50% entro il 2035 e la rimozione del tetto alla capacità totale autorizzata per la produzione di energia elettrica di origine nucleare di 63,2 gigawatt (art. 1-A).

    Secondo gli ecologisti e i commentatori più critici, la legge sul rilancio del nucleare poteva comportare violazioni concrete del diritto ambientale e, in particolare, la violazione del principio di non regressione. Come affermato dalla dottrina – e confermato da una certa giurisprudenza – il principio di non regressione ha fatto sì che ad esso venissero attribuite due diverse anime: una negativa, intesa quale dovere di astensione rispetto ad interventi che possano determinare una riduzione del livello di tutela in materia ambientale; al contempo, una seconda dimensione positiva,  intesa come dovere di implementare la legislazione vigente. In questa cornice, la legge – al fine di accelerare la costruzione dei nuovi impianti, anche in ragione di realizzare la neutralità climatica –  ha previsto delle disposizioni che, prima facie, potevano essere considerate confliggenti con un adeguato livello di tutela ambientale. I critici e gli antinuclearisti hanno sostenuto, infatti, che le deroghe rispetto alla normativa urbanistica e le esenzioni in materia di concessioni edilizie, nonché di riduzione dei tempi di esame delle opere accessorie (sterramenti, recinzioni, parcheggi, ecc.) potessero integrare una regressione della tutela ambientale. Un altro aspetto molto delicato contenuto nel disegno di legge era rappresentato dalla previsione di alcune deroghe rispetto alla normativa sulle coste e rispetto alla politica di “zero artificializzazione dei suoli”. Per i sostenitori della legge, invece, le nuove disposizioni erano (e sono) considerate un importante strumento per assicurare la sovranità energetica, uscendo definitivamente dai combustibili fossili e, così, raggiungendo la neutralità climatica entro il 2050. Diverse misure del testo, infatti, riguardano la pianificazione energetica nazionale, l’ampliamento delle vecchie centrali elettriche e la “sicurezza nucleare” che, come già osservato, rappresenta un baluardo della democrazia nucleare francese. Tra le novità più importanti della nuova previsione normativa troviamo un aspetto davvero singolare, anche se contestato dagli antinuclearisti: nell’ottica di assicurare la semplificazione delle procedure amministrative, il disegno di legge ha conferito, alla pari di quanto previsto per gli impianti di energia rinnovabile, una presunzione di raison impérative d’intérêt public majeur (RIIPM) alla costruzione di reattori nucleari a determinate condizioni di potenza che saranno regolate con successivo decreto. 

    A nostro avviso, il nuovo disegno di legge di rilancio del nucleare francese, in sostanza, ha agevolato le procedure amministrative per accelerare la costruzione di sei reattori EPR2 che dovrebbero rappresentare il futuro della tecnologia nucleare civile in tutta Europa. Il nuovo testo normativo, sicuramente molto ambizioso, conserva le radici storiche della Francia che ha incarnato il modello e l’ambizione ereditati dal generale De Gaulle, da Georges Pompidou e da Valéry Giscard d’Estaing: un’eredità nucleare che possiamo definire storica, come ricorda la Dichiarazione di Belfort. Questa eredità, secondo gli atti ufficiali, costituisce un imperativo climatico, un imperativo per il potere d’acquisto dei francesi e un imperativo per l’indipendenza energetica.

    In questa prospettiva il Governo si è proposto di attuare una strategia di produzione energetica basata su quattro pilastri: sobrietà energetica, efficienza energetica, energie rinnovabili e rinascita storica del settore nucleare. La Legge n. 2023-175 del 10 marzo 2023 relativa all’accelerazione della produzione di energie rinnovabili, nonché la Legge n. 2023-491 del 22 giugno 2023 in materia di accelerazione delle procedure legate alla costruzione di nuovi impianti nucleari in prossimità di dei siti nucleari esistenti, rappresentano, pertanto, tappe importanti in questa strategia nazionale. Questi due testi, difatti, hanno un obiettivo ambizioso comune: fare della Francia il primo grande paese industriale ad abbandonare i combustibili fossili e riprendere il controllo del “destino energetico francese”.

    3.2. La nuova disciplina della sicurezza nucleare

    Il “diritto dell’energia nucleare” in Francia, come si è avuto modo di osservare, si fonda necessariamente sulla governance della sicurezza nucleare. Dopo aver analizzato i fondamenti giuridici della disciplina in materia di sicurezza nucleare nel sistema francese, occorre tener distinti, necessariamente, alcuni concetti molto diversi e spesso in grado di generare confusione: si tratta delle nozioni di sûreté nucléaire, di radioprotection e di sécurité nucléaire.

    La sûreté nucléaire costituisce l’insieme delle misure tecniche ed organizzative finalizzate alla progettazione, alla costruzione, al funzionamento, all’arresto e allo smantellamento degli impianti nucleari di base, nonché al trasporto di sostanze radioattive, adottate per prevenire gli incidenti ovvero attenuarne le conseguenze. Altro termine di grande interesse per la materia nucleare è quello di radioprotection – o radioprotezione – che viene definito come la protezione contro le radiazioni ionizzanti: vale a dire l’insieme di regole, procedure e mezzi di prevenzione e di monitoraggio idonei a prevenire o ridurre gli effetti nocivi delle radiazioni ionizzanti sulle persone, direttamente o indirettamente, anche attraverso danni all’ambiente. La nozione di sécurité nucléaire è sicuramente la più importante, più completa ed esaustiva, perché comprende il concetto di sûreté nucléaire, radioprotection, nonché la prevenzione e la lotta contro gli atti di violenza e/o terrorismo. Questa nozione è il risultato di un processo legislativo che ha caratterizzato un intero decennio, iniziato alla fine degli anni ’90 sino alla emanazione della legge del 2006. In questo quadro, pertanto, è necessario affrontare le fasi del processo evolutivo della normativa di settore che hanno portato oggi a riconoscere la sicurezza nucleare come uno dei capisaldi del diritto nucleare francese.

    Come si è detto, in Francia una prima definizione di sicurezza nucleare è rinvenibile nella legge n. 686 del 2006 in materia di trasparenza e di sicurezza dei materiali nucleari. La nozione giuridica accolta dalla normativa francese è quella di sécurité nucléaire, che oggi contiene in sé quella di sûreté nucléaire. Tuttavia, già con il Decreto n. 255 del 2002  (di modifica di un precedente Decreto n. 1272 del 1993) il legislatore francese, nell’intento di istituire la Direction génèral de la sûreté nucléaire et de la radioprotecion, affrontava, per la prima volta, il problema della nozione di sûreté nucléaire definita come “l’insieme delle disposizioni tecniche e delle misure di organizzazione relative alla costruzione, al funzionamento, alla chiusura e allo smantellamento delle installazioni che generano radiazioni ionizzanti, relative al trasporto dei materiali radioattivi, e destinate a prevenire gli incidenti e a limitarne gli effetti”.

    Successivamente, durante il dibattito parlamentare che ha portato al superamento della precedente disciplina, si è posto l’accento sul termine sécurité nucléaire: questa nuova materia doveva costituire necessariamente una nozione più ampia in grado di comprendere l’insieme delle disposizioni adottate per assicurare la protezione delle persone e dei beni contro i danni, disturbi o effetti nocivi di qualsiasi tipo, derivanti dalla realizzazione, dal funzionamento e dalla chiusura delle installazioni fisse o mobili, così come dal trasporto e dall’utilizzo della trasformazione delle sostanze radioattive. In un siffatto contesto, il vero presupposto della sicurezza è la conoscenza dei rischi, l’informazione e la trasparenza che rappresentano il fondamento di tale esigenza.

    Per questo motivo, la Legge n. 686 del 2006 francese definisce la trasparenza come “l’insieme delle disposizioni adottate per garantire il diritto del pubblico ad una informazione semplice ed accessibile in materia di sicurezza nucleare” (art. 1-I). Numerose sono le istituzioni statali che partecipano, con competenza ed imparzialità, alla gestione della sicurezza nucleare nel modello francese. In questo ventaglio molto ampio di soggetti, un posto di rilievo è attribuito all’Autorità per la sicurezza nucleare (ASN), ossia un organismo chiamato ad assicurare, in piena indipendenza dal governo, la sûreté nucléaire. Un’altra importante novità della disciplina è costituita dalla previsione di un diritto all’informazione in materia di sicurezza nucleare e radioprotezione (artt. 18, 19, 20 e 21). In base alla normativa spetta allo Stato informare il pubblico sui metodi e sui risultati del monitoraggio della sicurezza nucleare e della radioprotezione, nonché trasferire, sul territorio nazionale, le informazioni sulle conseguenze delle attività nucleari svolte al di fuori dello stesso, in particolare in caso di incidente. Allo stesso tempo, quando le quantità superano le soglie previste dalla normativa, chiunque ha il diritto di ottenere dall’esercente di un impianto nucleare di base, dal responsabile del trasporto di sostanze radioattive o dal detentore di tali sostanze tutte le informazioni detenute e/o accertate sui rischi legati all’esposizione alle radiazioni ionizzanti e sulle misure di sicurezza e di radioprotezione adottate per prevenire o ridurre tali rischi o esposizioni, in conformità a quanto disposto dagli articoli da L. 124-1 a L. 124-6 del Code de l’Environnement.

    Il diritto all’informazione nucleare assicura che in ogni sito comprendente uno o più impianti nucleari di base sia istituita una “Commissione locale di informazione” incaricata di una mission generale di monitoraggio, informazione e consultazione in materia di sicurezza nucleare, protezione dalle radiazioni e impatto derivante dalle attività nucleari sulle persone e sull’ambiente. Tale commissione garantisce – in linea con la cultura democratica nucleare francese – un’ampia diffusione dei risultati del proprio lavoro in una forma accessibile al maggior numero di persone possibile.

    Al fine di arginare le ipotesi di rischio nucleare, nasce la necessità – ad oggi condivisa a livello mondiale – di garantire quella sicurezza nucleare che, secondo Pontier, costituisce “un requisito fondamentale per il funzionamento degli impianti nucleari, a causa dei rischi specifici, nello spazio e nel tempo, che essi presentano in caso di incidente”.

    In questa direzione, la politica di rilancio del nucleare francese ha portato alla modifica, in parte, della disciplina in materia di sicurezza e ha condotto alla emanazione della Legge 2024-450del 21 maggio 2024, recante l’obiettivo di riorganizzare la governance della sicurezza nucleare francese e prevedere la creazione, nel 2025, della nuova Autorità per la sicurezza nucleare e la radioprotezione (ASNR). Questa nuovadisciplina costituisce il risultato di un arduo compromesso su un testo legislativo molto ambizioso, la cui proposta iniziale è stata presentata al Consiglio dei Ministri il 20 dicembre 2023 e, successivamente, approvata dal Parlamento il 9 aprile 2024.

    L’entusiasmo che ha accompagnato il rilancio nucleare in Francia è stato temperato dalla Corte dei Conti francese che, in un recente Rapporto del 2025, ha ritenuto che non risulta ancora chiaro quali siano i costi e il grado di redditività dell’investimento. A ciò, secondo i giudici, si aggiungono i ritardi e le incertezze sul piano della tecnologia che richiedono risposte da parte delle autorità pubbliche e dell’industria nucleare.

    In realtà, già in una precedente relazione, pubblicata nel luglio 2020, la Corte dei Conti aveva evidenziato molteplici criticità, spiegando, segnatamente, i notevoli ritardi e sforamenti di costo dei progetti di reattori nucleari di nuova generazione, ossia gli EPR, e, in particolare, quello di Flamanville. Per evitare queste difficoltà e per poter vincere le notevoli sfide di lungo periodo, in termini finanziari, industriali, energetici e ambientali, la Corte aveva suggerito e formulato nove raccomandazioni, esortando, ad esempio, a “calcolare la redditività prevista del reattore Flamanville 3 e dell’EPR2 e di monitorarla” (raccomandazione n. 6). Secondo la Corte dei Conti, ad oggi, la società EDF non ha comunicato tali informazioni, per cui la presente raccomandazione è da considerarsi non soddisfatta; a ciò si aggiunge che i calcoli effettuati dalla Corte determinano una scarsa redditività per Flamanville 3 (inferiore al costo medio ponderato del capitale dell’impresa, sulla base di un costo totale di costruzione stimato in circa 23,7 miliardi di euro nel 2023).

    4. Le fasi della politica nucleare in Italia: dalle origini alla transizione climatica

    Come si è avuto modo di anticipare in un precedente studio17, la storia dell’energia nucleare in Italia ha conosciuto diverse fasi che possiamo racchiudere in un arco temporale iniziato con il processo di espansione industriale, dei primi anni ’40, e culminato in concomitanza con la fine degli anni ’90. Questa storia nucleare risulta essere piuttosto articolata e complessa, caratterizzata da vari fatti salienti verificatisi in un notevole lasso di tempo che è suddiviso, ai fini di chiarezza espositiva, in quattro tappe fondamentali18. La prima, conosciuta come “fase eroica”, va dal 1946 al 1963; la seconda, riguardante il “decennio di stasi”, che va dal 1963 al 1973; la terza, iniziata con lo shock petrolifero del 1973 e conclusasi con l’incidente di Chernobyl nel 1986; la quarta ed ultima tappa, ossia quella ricompresa tra il 1986 e il 1990, in cui si è dichiarato ufficialmente nel nostro paese l’abbandono del nucleare in seguito al referendum del 1987. Le ragioni che hanno giustificato, alla fine degli anni ’90, le reazioni degli ambientalisti italiani, di una certa classe politica e della stessa opinione pubblica nei confronti del nucleare, vanno sicuramente ricercate nel fatto che l’attuazione dei programmi nucleari ha spesso comportato – e comporta ancora oggi – una forte compressione delle decisioni e delle competenze territoriali, specie in quelle materie da sempre baluardo delle autonomie locali: si pensi ai settori della gestione del territorio, dell’urbanistica, dell’ambiente urbano, della tutela della salute, considerati per loro stessa natura ambiti di operatività più vicini agli interessi diretti dei cittadini.

    Come si ricorderà, il legislatore italiano, con la Legge delega n. 99 del 2009, recante «Disposizioni per lo sviluppo e l’internazionalizzazione delle imprese, nonché in materia di energia», ha formalmente cercato di avviare un ritorno dell’energia nucleare in Italia, avviando così, a nostro avviso, una nuova fase della storia del nucleare nel nostro Paese19, quella che definiremo era del “nucleare bis” o, più semplicemente, rientro dell’Italia nel nucleare. Tuttavia, l’entusiasmo dei primi mesi del 2010 che ha accompagnato la ripresa del nucleare italiano si è scontrato con l’onda emotiva legata alla paura di un ritorno dell’atomo, dei rischi e delle contaminazioni in caso di esplosione dei reattori: una evidente criticità che ha assunto dimensioni universali, specie in seguito alla dichiarata emergenza nucleare verificatasi in Giappone con l’esplosione della centrale di Fukuscima. Dopo tale incidente, infatti, tutta la comunità internazionale ha avviato un dibattito ed una fase di verifica sulla sicurezza ed il controllo, connessi, in particolare, alle modalità di funzionamento e di gestione delle centrali nucleari e delle scorie. L’incubo nucleare, gli effetti devastanti sull’ambiente e sulla salute umana prodotti dall’incidente nucleare di Fukuscima, hanno generato forti ripercussioni emotive sulla necessità di avviare una quinta fase dell’excursus evolutivo della legislazione nucleare italiana. In questo quadro di forte ripensamento sull’espansione nucleare, anche in linea con le decisioni dell’Unione europea, il Governo italiano ha approvato, nel 2011, la dichiarazione di “moratoria” in materia nucleare, presentata dal Ministro dello sviluppo economico e dal Ministro dell’ambiente, e tradottasi in un provvedimento dell’esecutivo finalizzato a dilazionare i tempi di realizzazione del programma nucleare, sancendo, sul piano emotivo, una dichiarata pausa di riflessione rispetto al grande dilemma nucleare. Si è trattato di una decisione di buon senso, di cautela, che si è palesata in una scelta di rispetto per la preoccupazione dei cittadini italiani di fronte ad eventi straordinari che continuano a suscitare grande interesse nell’opinione pubblica. In termini più propriamente giuridici, si è trattato dell’emanazione del D.L. 34 del 2011, c.d. “Decreto Omnibus”, che, di fatto, ha sospeso, per un periodo di 12 mesi, le procedure riguardanti la localizzazione e la realizzazione di centrali ed impianti nucleari sul territorio nazionale, come disciplinate dal D.Lgs. 31 del 15 febbraio 2010.

    Oggi, dopo un decennio di “silenzio nucleare”, il tema del nucleare è ritornato al centro delle politiche pubbliche, assumendo una posizione sempre più strategica. L’intento di perseguire obiettivi di riduzione dei gas climalteranti e la necessità di assicurare il perseguimento della indipendenza energetica hanno portato il nucleare al centro dell’agenda politica. In Italia, il 9 maggio 2023, la Camera dei deputati ha approvato una mozione sulle iniziative in materia energetica, nel quadro del raggiungimento degli obiettivi di neutralità climatica previste dall’Accordo di Parigi del 2015, con particolare riferimento all’energia nucleare. Con tale atto si è impegnato il Governo, tra l’altro, a valutare l’opportunità di inserire, nel mix energetico nazionale, quale fonte alternativa e pulita per la produzione di energia, il c.d. “nucleare sostenibile”. Tenuto conto degli indirizzi espressi in sede parlamentare, il Ministero dell’ambiente e della sicurezza energetica (MASE) ha previsto l’istituzione della c.d. “Piattaforma Nazionale per un Nucleare Sostenibile-PNNS, la cui finalità, tra le altre cose, è quella di interagire con soggetti europei e internazionali al fine di favorire e stimolare collaborazioni e iniziative congiunte per la promozione della nuova politica energetica. Quest’ultima, nelle intenzioni del Ministero, costituisce anche lo strumento per attività di confronto e coordinamento internazionale con piattaforme similari già costituite a livello europeo e internazionale (come, ad esempio, la piattaforma Sustainable Nuclear Energy Technology Platform – SNETP).

    L’obiettivo prioritario della Piattaforma è quello di sviluppare delle linee guida e una roadmap, con orizzonte alle annualità 2030-2050, per seguire e coordinare gli sviluppi delle nuove tecnologie nucleari nel medio e lungo termine, valutando, in particolare, nel medio termine, le possibili ricadute in ambito italiano, in particolare nel settore dei SMR (Small Modular Reactors) e dei reattori di quarta generazione, nonché le possibilità di impiego di tali tecnologie, ove adeguatamente idonee in termini di sicurezza ed economicità, e, infine, la fusione, nel lungo termine, a supporto dello sviluppo della generazione di energia dalle rinnovabili, secondo gli obiettivi indicati nell’aggiornamento del Piano Nazionale Energia e Clima (PNIEC) per giungere, in seguito, alla decarbonizzazione totale entro il 2050. 

    Contestualmente, a livello parlamentare, le Commissioni riunite VIII (Ambiente) e X (Attività produttive) della Camera, nella seduta del 5 marzo 2024, hanno deliberato lo svolgimento di un’indagine conoscitiva sul ruolo dell’energia nucleare nella transizione energetica e nel processo di decarbonizzazione. Secondo il PNIEC del 202420, disporre di una certa quota di generazione elettrica programmabile esente da emissioni di gas climalteranti, che potrebbe includere il nucleare, consente di affiancare le fonti rinnovabili non programmabili per garantire una loro migliore integrazione nel sistema. Insieme alle risorse energetiche rinnovabili, le tecnologie nucleari di nuova generazione, secondo il PNIEC, occuperanno un ruolo importante nella transizione energetica verso la neutralità climatica.

    5.  Il nuovo disegno di legge sul nucleare sostenibile: prime riflessioni comparative

    In questo quadro, come annunciato a fine 2024 dal Ministro della Sicurezza energetica, Gilberto Pichetto Fratin, è stato presentato, in Consiglio dei Ministri, il disegno di legge delega al Governo sul “nucleare sostenibile”.

    Come si legge nella Relazione illustrativa, all’attuale mix energetico (fossili, gas, rinnovabili e altro) va, dunque, sostituito un nuovo mix energetico nazionale, che possa prevedere, tra l’altro, anche lo sviluppo di una fonte low-carbon programmabile e continua quale il nucleare. Puntare su un mix energetico equilibrato e diversificato, peraltro, riduce i rischi associati all’affidamento esclusivo su una singola tecnologia. L’incertezza legata ai costi e ai progressi delle tecnologie di accumulo su larga scala rende prudente un approccio che includa ulteriori opzioni low-carbon affidabili.

    Secondo il Governo, il “nucleare sostenibile”, ad oggi, rappresenta una delle fonti energetiche più sicure e pulite. Esso non è, dunque, tecnologicamente comparabile rispetto a quello cui, anche a seguito di referendum, il Paese aveva rinunciato.

    Come si evince dalla Relazione illustrativa, “la politica energetica costituisce uno degli assi strategici delle politiche volte ad assicurare l’approvvigionamento, lo sviluppo economico, la sovranità nazionale e l’indipendenza del paese”; in questa direzione, l’elemento di maggiore novità è costituito dalla circostanza che l’energia nucleare rappresenti la fonte più pulita dal punto di vista delle emissioni climalteranti (si veda il riferimento alla normativa europea sulla tassonomia green)21, garantendo un flusso energetico “stabile e programmabile, indipendentemente dalle condizioni atmosferiche, ad integrazione delle rinnovabili non programmabili”. In questa prospettiva va ricercata la compatibilità del disegno di legge sul nucleare sostenibile con il rinnovato art. 9 della Costituzione, nella parte in cui si è aggiunta la tutela dell’ambiente, della biodiversità e dell’ecosistema, anche nell’interesse delle generazioni future. Ed invero, il “rilancio nucleare” in Italia dovrà necessariamente superare un vero e proprio “test di sostenibilità” e scongiurare le preoccupazioni ancorate alle nuove e “rafforzate” esigenze di tutela costituzionale dell’ambiente nel suo complesso che, necessariamente, sono connesse con la politica energetica e climatica. Un altro profilo che il giurista dell’ambiente e dell’energia non può assolutamente trascurare è il riferimento – nella citata Relazione illustrativa – alla sentenza della Corte costituzionale n. 199/2012 che condiziona la possibilità di far rivivere la legislazione nucleare “abrogata” al fatto che, successivamente all’abrogazione, siano intervenute nuove “circostanze di fatto” ed un mutato “quadro politico”.

    In questo quadro, preme richiamare brevemente il testo del disegno di legge delega che, com’è noto, si compone di soli 4 articoli in cui sono sostanzialmente indicati finalità e contenuti essenziali della proposta. In particolare, l’art. 1 è dedicato alle finalità e al procedimento per l’esercizio della delega; l’art. 2 è dedicato all’oggetto della delega; l’art. 3 è dedicato ai principi e ai criteri direttivi; infine,l’art. 4 contiene una clausola di invarianza finanziaria.

    Secondo il citato disegno di legge delega, nel rispetto degli obblighi europei e internazionali e nel quadro delle politiche europee indirizzate al raggiungimento degli obiettivi di decarbonizzazione entro il 2050, nonché al fine del conseguimento della sicurezza e dell’indipendenza energetica del Paese e del contenimento dei costi dei consumi energetici per i clienti finali domestici e non domestici, “il Governo è delegato ad adottare, entro ventiquattro mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge, uno o più decreti legislativi recanti la disciplina per la produzione di energia da fonte nucleare sostenibile sul territorio nazionale, anche ai fini della produzione di idrogeno, la disattivazione e lo smantellamento degli impianti esistenti, la gestione dei rifiuti radioattivi e del combustibile nucleare esaurito, la ricerca, lo sviluppo e l’utilizzo dell’energia da fusione, nonché la riorganizzazione delle competenze e delle funzioni in materia, anche mediante riordino e modificazioni della normativa vigente”.

    In base alla proposta, i futuri decreti legislativi, da adottare ai sensi del comma 1 dell’art. 1, dovranno abrogare espressamente tutte le disposizioni oggetto di riordino e, comunque, quelle con essi incompatibili.

    A nostro modo di vedere – in attesa di “osservare” il futuro dibattito parlamentare sul disegno di legge in questione – va ricordato che il “vero” rilancio dell’energia nucleare in Italia non può più prescindere da una rinnovata “governance della sicurezza”, ma anche dall’affermazione di un modello condiviso di “democrazia nucleare” che implichi necessariamente processi di trasparenza, informazione e partecipazione dei cittadini ai processi decisionali in materia elettronucleare.

    L’esperienza francese dell’informazione e della partecipazione ambientale può costituire un modello interessante per l’ordinamento italiano che si appresta a dirimere il caso (annoso) della localizzazione del sito unico nazionale delle scorie nucleari.

    Come si ricorderà, la Direttiva 2011/70/Euratom del Consiglio ha previsto che gli Stati membri hanno l’obbligo di istituire e mantenere un quadro nazionale per la gestione del combustibile esaurito e dei rifiuti radioattivi. Nei “Considerando” della Direttiva il Consiglio Euratom ha spiegato le ragioni delle modifiche alla Direttiva 2009/71/Euratom, sottolineando come l’incidente nucleare verificatosi a Fukushima nel 2011 abbia riportato l’attenzione mondiale sulle misure necessarie per ridurre al minimo i rischi e garantire la massima affidabilità in termini di sicurezza nucleare22. In base a questa normativa, gli Stati membri devono stilare programmi nazionali che traducano le politiche nazionali in piani d’azione concreti. Questo quadro nazionale comprende la politica di gestione del combustibile esaurito e dei rifiuti radioattivi e, dunque, anche la necessità di realizzare un sito unico di stoccaggio delle scorie nucleari. L’art. 12 della succitata Direttiva stabilisce che i programmi nazionali illustrano come gli Stati membri intendano attuare le rispettive politiche nazionali per la gestione responsabile e sicura del combustibile esaurito e dei rifiuti radioattivi al fine di rispettare gli obiettivi comunitari, includendo la realizzazione del deposito nazionale di localizzazione delle scorie radioattive23.

    In Francia, infatti, la gestione dei rifiuti radioattivi e la democrazia ambientale (nucleare) costituisce una esigenza molto forte ed estremamente avvertita nella società del rischio nucleare. Com’è noto, sul piano costituzionale, l’affermazione della democrazia ambientale ha portato alla introduzione del diritto all’informazione e della partecipazione ambientale nell’art. 7 della Charte de l’Environnement francese del 2005. Questo principio costituzionale ha rafforzato l’utilizzo di procedure amministrative e di istituti di partecipazione ambientale, come quello del débat public già previsto dalla Legge 95-101 del 2 febbraio 1995, relativa “au renforcement de la protection de l’environnement”, c.d. “Loi Barnier”, poi modificata dalla Legge 2002-276 del 27 febbraio 2002, relativa “à la dèmocratie de proximitè”.

    Il modello di governance nucleare “alla francese”, ispirato da una cultura ambientale matura, potrebbe (e dovrebbe) attuarsi anche in Italia, in vista della futura localizzazione del sito unico nazionale delle scorie radioattive e della nuova politica di rilancio del “nucleare sostenibile”, così da fare tesoro nell’ordinamento interno di riforme e istituti che si sono già dimostrati validi ed efficaci nel sistema d’oltralpe.

    1. P. Crutzen, Benvenuti nell’Antropocene. L’uomo ha cambiato il clima, la Terra entra in una nuova era, Mondadori, Milano, 2005. Sul punto, si v. N. Castree, The Anthropocene and Geography I: The back story, in Geography Compass, vol. 8, n. 7, 2014, pp. 436-449; D. Amirante, Aspettando la catastrofe. L’emergenza climatica fra storia della scienza e filosofia, in G. Limone (a cura di), Il pudore delle cose, la responsabilità delle azioni, L’era di Antigone, Quaderno di Scienze filosofiche, sociali e politiche, Franco Angeli, Milano, 2019, pp. 143-151; G. Capograssi, Il diritto dopo la catastrofe, in Rivista Jus, n. 1, 2019, pp. 177-208; D. Amirante, S. Bagni (eds.), Environmental Constitutionalism in the Anthropocene Values, Principles and Actions, Routledge, London-New York, 2022; D. R. Boyd, The Environmental Rights Revolution: A Global Study of Constitutions, Human Rights, and the Environment, UBC Press, Vancouver, 2012; M. A. Cohendet, Droit constitutionnel de l’environnement, Mare et Martin, Paris, 2021; R. Eckersley, Geopolitan Democracy in the Anthropocene, in Political Studies, vol. 65, n. 4, 2017, pp. 983-999.; L. J. Kotzé, Global Environmental Constitutionalism in the Anthropocene, Hart Publishing, Oxford-Portland, 2019; J. R. May, E. Daly, Global Environmental Constitutionalism, Cambridge University Press, Cambridge, 2014; E. Padoa-Schioppa, Antropocene. Una nuova epoca per la Terra, una sfida per l’umanità, Il Mulino, Bologna, 2021; J. Sohnle, Environmental Constitutionalism: What Impact on Legal Systems?, Peter Lang AG International Academic Publishers, Brussels, 2019; L. K. Weiss, Environmental constitutionalism: Aspiration or transformation?, in International Journal of Constitutional Law, vol. 16, n. 3, 2018, pp. 836-870; D. Amirante, Costituzionalismo ambientale. Atlante giuridico per l’Antropocene, Il Mulino, Bologna, 2022; M. Di Paola, G. Pellegrino, La Terra reinventata. Etica dell’ambiente e Antropocene, in Semestrale di Studi e Ricerche di Geografia, n. 2, Luglio-Dicembre 2018, pp. 85-100. ↩︎
    2. Sul piano storico, all’indomani della Seconda guerra mondiale, tre Stati, in una prospettiva globale, già disponevano dell’arma atomica, ovvero gli Stati Uniti, la Gran Bretagna e l’Unione Sovietica. La Francia, senza farsi attendere molto, già dal 1960 ha iniziato a disporre dell’arma nucleare; infatti la prima bomba atomica francese è stata sperimentata il 13 febbraio 1960 a Reggane, nel Sahara. L’applicazione e l’introduzione del nucleare in campo medico, viceversa, ha rappresentato anche in Francia un aspetto importante dell’impiego pacifico del nucleare. ↩︎
    3. Per un approfondimento sul tema, sia consentito un rinvio a L. Colella, Il diritto dell’energia nucleare in Italia e in Francia. Profili comparati della governance dei rifiuti radioattivi tra ambiente, democrazia e partecipazione, Aracne, Ariccia, 2017. ↩︎
    4. Il concetto di “diritto composito” nel diritto nucleare, introdotto da Jean-Marie Rainaud, evidenzia la natura eterogenea di questo ambito giuridico. Non si presenta come un insieme di norme autonome e originali ma, piuttosto, come un’aggregazione di norme preesistenti, provenienti da vari ambiti del diritto (diritto contrattuale, diritto di polizia, ecc.). Questo diritto composito è caratterizzato dall’assenza di concetti giuridici specifici, basandosi, in larga misura, sulla competenza scientifica e sulla gestione del rischio. In altre parole, il diritto nucleare, secondo questa prospettiva, non è un diritto “puro” con fondamenti e principi propri, bensì un insieme di norme provenienti da altri settori giuridici, adattate e applicate al settore specifico ad esso inerente. Ciò significa che gli aspetti giuridici dell’energia nucleare sono, spesso, disciplinati da leggi e regolamenti non specificamente concepiti per essa, ma utilizzati in questo contesto a causa della natura del rischio associato all’energia atomica. ↩︎
    5. Si vedano i primi studi di J. M. Rainaud, Le droit nucléaire, Presses Universitaires de France – PUF, Paris, 1992. Sui rapporti tra diritto nucleare e diritto ambientale, sia consentito un rinvio a P. Reyners, Le droit nucleaire confronte au droit de l’environnement: autonomie ou complementarité?, in Revue québécoise de droit internationa, Hors-série, 2007, pp. 149-186. ↩︎
    6. J. M. Pontier, E. Roux (sous la direction de), Droit Nucléaire. Le contentieux du nucléaire, Presse Universitaire d’Aix-Marseille, Aix Marseille, 2012. In particolare, si v. J. M. Pontier, Le contentieux du nucleaire devant le juge administratif, in J.M. Pontier, E. Roux (sous la direction de), Droit Nucleaire. Le contentieux du nuclèaire, Presse Universitaire d’Aix–Marseille, Aix Marseille, 2012, pp. 85 ss. ↩︎
    7. Il diritto nucleare, infatti, si distingue da molti altri settori del diritto perché risulta costruito (e fortemente caratterizzato) da un certo numero di principi guida, indicati come criteri pratici e fondamentali. Tali principi costituiscono veri e propri pilastri della legislazione nucleare. Sia consentito un rinvio a L. Colella, Energia nucleare ed emergenze ambientale. Profili comparativi tra Italia e Francia, in AmbienteDiritto.it, 3, 2019, pp. 1-48. ↩︎
    8. Sul punto, si v. C. Stoiber, A. Baer, N. Pelzer, W. Tonhauser, Manuel de droit nucléaire, Agencie internationale de l’énergie atomique, Vienne, 2006, pp. 5-11. ↩︎
    9. Secondo alcuni autori, il diritto dell’energia emerge quale diritto di nuova generazione che trasversalmente esamina ed approfondisce molteplici aspetti della nostra società e le principali questioni del mondo economico, giuridico e politico-sociale. Per un approfondimento, si v. R. J. Heffron, L’Energia attraverso il diritto, Edizione italiana a cura di L. M. Pepe, ESI, Napoli, 2021. Sui rapporti tra energia nucleare e clima, si v. F. Bosselman, The New Power Generation: Environmental Law And Electricity Innovation: Colloquium Article: The Ecological Advantages Of Nuclear Power, in New York University Law Journal, vol. 15, n. 1, 2007, pp. 1-52. ↩︎
    10. Più di un anno fa la Commissione europea ha presentato il piano REPowerEU per far fronte alle turbolenze del mercato energetico globale causate dall’invasione dell’Ucraina da parte della Russia. ↩︎
    11. Il Regolamento delegato (UE) 2022/1214, noto anche come atto delegato complementare “Clima”, modifica il Regolamento delegato (UE) 2021/2139, integrando il Regolamento sulla tassonomia europea e riconoscendo alcune attività nel settore energetico, tra cui il nucleare e il gas naturale, come attività “di transizione” verso un’economia sostenibile, ma a determinate condizioni; per un approfondimento, sia consentito un rinvio a L. Colella, Energia nucleare e transizione climatica in Francia. Brevi riflessioni in chiave europea e comparata, in Queste Istituzioni, n. 2, 2023, pp. 30-53. ↩︎
    12. L. Colella, Il diritto dell’energia nucleare in Italia e in Francia, op. cit.; sul punto, si v. V. Pepe, Energia nucleare, ambiente e democrazia: Italia e Francia a confronto, in Federalismi.it, n. 2, 2019, pp. 2-18; G. Cordini, Diritto ambientale comparato, Cedam, Padova, 2002; D. Amirante, Diritto ambientale italiano e comparato. Principi, Jovene, Napoli, 2003; V. Pepe, Fare ambiente. Teorie e modelli giuridici di sviluppo sostenibile, Franco Angeli, Milano, 2009. ↩︎
    13. Anche su questo punto, sia consentito un rinvio a L. Colella, Il diritto dell’energia nucleare in Italia e in Francia, op. cit. ↩︎
    14. J. M. Pontier, Jalons pour une approche juridique de la sureté nucleaire, in J. M. Pontier, E. Roux (sous la direction de), Droit nucleaire, La sureté nucléaire, Presse Universitaire d’Aix Marseille, Aix Marseille, 2012, pp. 20 ss.; J. L. Pissaloux, Réflezxion sur l’Autorite du sûreté nucléaire, in J. M. Pontier, E. Roux  (sous la direction de), Droit nucléaire. La sûreté nucléaire, Presse Universitaire d’Aix Marseiille, Aix Marseille, 2012, pp. 88 ss. ↩︎
    15. La legge TSN (Trasparenza e Sicurezza Nucleare), promulgata il 13 giugno 2006, riguarda la trasparenza e la sicurezza delle attività nucleari in Francia. Essa sancisce il diritto del pubblico all’informazione sui rischi associati a tali attività e sulle misure adottate per prevenirli o ridurli. Inoltre, ha portato alla creazione dell’Alto Comitato per la Trasparenza e l’Informazione sulla Sicurezza Nucleare (HCTISN). ↩︎
    16. L. Colella, Energia nucleare e transizione climatica in Francia, op. cit., pp. 30-53. ↩︎
    17. L. Colella, L’evoluzione della legislazione italiana nel settore dell’energia elettronucleare nell’era della Green Econoту: il futuro del «nucleare civile» dopo Fukuscima, in Rivista Giuridica dell’Ambiente, n. 2, 2013, pp. 169-215. ↩︎
    18. Questa periodizzazione è legata all’espansione e al declino della politica elettronucleare nazionale che, in particolare, ha visto l’Italia, specie nel primo dopoguerra, costituire un Paese leader nel settore dell’atomo. ↩︎
    19. S. Nespor, Mai dire mai: il nucleare è tornato, in Rivista Giuridica dell’Ambiente, n. 1, 2011, pp. 1-29; A. Baracca, L’Italia torna al nucleare? I costi, i rischi, le bugie, Jaca Book, Milano, 2008; D. Biello, Will the Nuclear Power Renaissance Ever Reach Critical Mass, in Scientific American, 21 maggio 2009. ↩︎
    20. Si veda il Piano Nazionale Integrato Energia e Clima (PNIEC) del 2024, reperibile al seguente link. In quest’ultimo, a pagina 90, si afferma che “nell’ambito dell’aggiornamento della “Strategia Italiana di Lungo Termine” sulla riduzione delle emissioni di gas a effetto serra, da finalizzare entro il prossimo anno, potrebbe avere un ruolo rilevante la ripresa sul territorio italiano della produzione di energia da fonte nucleare, ove reso possibile a seguito delle necessarie modifiche dell’ordinamento nazionale in materia”. ↩︎
    21. Si è già detto che l’energia nucleare è inclusa fra le attività economiche ecosostenibili, come desumibile dai Regolamenti europei n. 2020/852 e n. 2022/1214 (Considerando n. 6) ed assolve all’esigenza di accrescere la disponibilità di elettricità per soddisfarne la crescente domanda attivata anche dai sistemi di intelligenza artificiale, che sono energivori. ↩︎
    22. Sulla base delle conclusioni del Consiglio europeo del 24-25 marzo 2011, le autorità di regolamentazione nazionali competenti, unitamente alla Commissione nel quadro del gruppo dei regolatori europei in materia di sicurezza nucleare (Ensreg), istituito con la decisione 2007/530/Euratom della Commissione, hanno effettuato, in tutta l’UE, valutazioni globali del rischio e della sicurezza delle centrali nucleari (c.d. “test di resistenza”). I risultati hanno messo in luce una serie di miglioramenti che potrebbero essere introdotti nelle strategie e nelle pratiche in materia di sicurezza nucleare adottate dai Paesi partecipanti. ↩︎
    23. Si ricorderà che nella sentenza della Corte di giustizia dell’UE dell’11 luglio 2019 – emessa a conclusione della causa C-434/18 – i giudici europei hanno propriamente condannato la Repubblica italiana, non avendo il nostro Paese notificato il proprio programma nazionale per l’attuazione della politica di gestione del combustibile esaurito e dei rifiuti radioattivi nei tempi previsti. Sul punto, si v. L. Colella, Il deposito nazionale delle scorie radioattive in Italia: ritorno al futuro. Note “a caldo” sulla pubblicazione della Carta nazionale dei siti potenzialmente idonei (CNAPI), in Quaderni amministrativi, n. 1, 2021, pp. 15-16. ↩︎