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La CoP29 di Baku, fra illusioni ottiche e diserzioni

Abstract

Il contributo esamina, con approccio critico, alcuni rilevanti risultati della 29ª Conferenza delle Parti (CoP) alla luce degli impegni derivanti dal sistema NDC. Dopo aver illustrato le posizioni più significative, l’analisi mette in luce i fattori che hanno portato ad aspettative eccessive, al fine di spiegare le ragioni che sottendono una sorta di ‘half-unsuccess’ della CoP29.

Parole chiave
  • Cambiamento climatico antropogenico
  • Convenzione Quadro delle Nazioni Unite sui Cambiamenti Climatici
  • Contributi determinati a livello nazionale
  • CoP29
  • Accordo di Parigi

Il consolidamento del regime di diritto internazionale relativo alle misure per contrastare il cambiamento climatico antropogenico è caratterizzato da un’alternanza di successi e fallimenti, fra i quali può emergere, senza un pattern riconoscibile, un “half success”, come nel caso del Protocollo di Kyoto1. Non è un inutile esercizio di stile, però, distinguere quest’ultimo da un half unsuccess, in quanto, almeno emotivamente, il secondo induce a pensare alla concretizzazione di una traiettoria tesa al fallimento.

Anche in vista della definizione e dell’invio delle prossime nationally determined contributions2, il 24 novembre 2024 si è conclusa la 29a Conferenza delle Parti3 (Conference of the Parties – CoP), tenutasi a Baku in un clima di forti contrasti fra i sostenitori di un impegno volitivo – e decisivo – e coloro i quali avrebbero preferito un andamento costante ma senza misure straordinarie.

Uno dei risultati principali dei negoziati riguarda il New Collective Quantified Goal on Climate Finance (NCQG), che ha portato a triplicare i finanziamenti per i Paesi in via di sviluppo, arrivando, così, a 300 miliardi di dollari annui entro il 2035, ribadendo l’impegno nel raggiungere 1,3 trilioni di dollari entro il 2035.

Appaiono rilevanti anche le decisioni relative al Paris Agreement Crediting Mechanism, che implementa l’art. 6 dell’Accordo di Parigi mediante un sistema accentrato di verifica per il monitoraggio e la trasparenza nella produzione e gestione dei dati4. Questo sistema prevede, inoltre, controlli obbligatori e un organismo, in qualità di Supervisory Body ai sensi dell’art. 6(4), che permette di presentare reclamo o ricorso contro una decisione che incide negativamente sui diritti umani – anche relativi a questioni ambientali.

Le Parti hanno ribadito l’importanza del transparent climate reporting, sono stati accolti con favore gli strumenti dell’Enhanced Transparency Framework (ETF) e l’avvio del processo di revisione. Entro il 2024, infatti, le Parti sono tenute a inviare i Biennial Transparency Reports (BTR) e i National Inventory Report (NIR, quando non inclusi nel BTR), ad eccezione dei Paesi meno sviluppati (Least Developed Countries – LDCs) e dei Small  Islands Developing States (SIDS). Ad oggi, alcuni Paesi hanno già adempiuto: Andorra (BTR), Australia (NID), Azerbaijan (BTR), Canada (NID), Unione Europea (BTR), Germania (NID, BTR), Guyana (BRT), Italia (NID), Giappone (NID, BTR), Kazakhstan (BTR, NID), Liechtenstein (NID), Maldive (BTR), Malta (NID), Monaco (NID), Paesi Bassi (NID, BTR), Nuova Zelanda (NID), Norvegia (NID), Panama (NID e BTR), Polonia (NID), Russia (NID), Singapore (BTR, NID), Spagna (NID, BTR), Svizzera (NID), Turchia (BTR, NID), USA (NID)5.

Altro argomento al centro dei negoziati riguardava la definizione di un programma di supporto per la stesura dei Piani nazionali di adattamento (National Adaptation Plans – NAPs). Durate i negoziati, ministri delle LDCs e dei SIDS hanno intrapreso un dialogo sulla necessità di strumenti finanziari innovativi, nonché l’urgenza nel fornire supporto tecnico per accelerare la definizione e l’implementazione dei NAPs. Pur rinviando alla CoP30 per ulteriori determinazioni, le Parti hanno rinnovato il mandato del Facilitative Working Group (FWG)6, che unisce Parti, popolazioni indigene e comunità locali. Di rilievo, inoltre, è l’adozione del Baku Workplan, incentrato su sei “collective approaches”:

  • Gathering of knowledge holders
  • Regional engagement
  • Seventh-generation roundtables
  • Collaborating with UNFCCC bodies and workstreams
  • Enhancing engagement with Parties
  • Overall strategic planning7

Ulteriori risultati della CoP29 riguardano la partecipazione della società civile e le questioni di genere legate al cambiamento climatico antropogenico. In merito a quest’ultimo punto, le Parti hanno esteso per ulteriori dieci anni ilLima Work Programme on Gender and Climate Change8, anche in vista dello sviluppo di un nuovo piano di azione per la prossima CoP. Per quanto riguarda l’ampliamento della partecipazione alle attività delle Parti durante i negoziati, alla CoP di Baku si è registrato l’intervento di 55.000 persone fra privati cittadini, imprenditori, popolazioni indigene, filantropi, giovani e organizzazioni internazionali. In questa occasione, è stato ribadito l’impegno per la promozione dell’Action for Climate Empowerment (ACE), al fine di garantire un ruolo agli stakeholders, anche in vista dell’implementazione di azioni concrete su base nazionale, da includere nelle NDCs. Da sottolineare, inoltre, il 2024 Yearbook of Global Climate Action9 per rimarcare l’importanza e l’impegno dei non-Party stakeholders.

Al di là dei risultati direttamente riconducibili all’implementazione dell’Accordo di Parigi, senza dubbio sono da segnalare alcune posizioni delle Parti o di loro rappresentanti. Un dato riguarda i “grandi assenti”, ossia Xi Jinping, Joe Biden, Emmanuel Macron, Olaf Scholz, Lula da Silva, Dick Schoof, Ursula von der Lyen, scelte legate a – intuibili – motivi riconducibili alle tensioni di natura diplomatica con il Paese ospitante (come nel caso della Francia, circa la crisi diplomatica con l’Azerbaijan per le recenti vicende riguardanti il Nagorno-Karabakh)10 o a questioni politiche interne (come nel caso degli Stati Uniti o dell’Unione Europea).   

Non sono mancati gli scettici, ma questa volta non dell’impatto delle attività antropiche sul sistema climatico, ma dei resultati dei negoziati. Di rilievo appare la critica della rappresentante dell’India, che ha parlato di “illusione ottica” per descrive l’impegno, a suo avviso insufficiente, dei Paesi sviluppati. La Papua Nuova Guinea ha disertando la Conferenza, come già pubblicamente annunciato al Primo ministro James Marape nell’agosto del 2024, in segno di protesta per l’insufficienza delle misure adottate dei Paesi sviluppati.

Una posizione di segno opposto, invece, è data dalla partecipazione di Pedro Sanchez poche settimane dopo l’alluvione di portata storica che ha colpito la Comunità Valenciana. Il Premier spagnolo ha sottolineato il senso di emergenza e la richiesta di efficacia nelle misure per contrastare il cambiamento climatico, anche alla luce di nuove opportunità, poiché non si tratta di decrescere, ma crescere diversamente, in quanto la transizione ecologica può essere pensata come una forma di modernizzazione.

Interpretare i risultati della CoP29 non appare un compito facile, a mio avviso, per due ordini di ragioni strettamente connessi: l’abitudine ai successi a seguito dell’Accordo del 2015 e la base essenzialmente volontaria nella definizione delle misure da adottare. Circa il primo punto, è possibile argomentare riconoscendo il ‘punto di partenza’ fissato dalla CoP28, che aveva già impostato una traiettoria di discussione su questioni di natura prevalentemente finanziaria e operativa, che hanno allontanato risultati declamatori e mediagenici di facile discussione, definizione, accettazione e condivisione. D’altra parte, l’impostazione di un sistema ‘bottom-up pledge and review’11 lascia scontenti coloro i quali sono abituati a determinare valutazioni sulla efficacia in base a un sistema obbligazionario e chi, come i Paesi in via di sviluppo, e LDCs e i SIDS, si aspettava un impegno intenzionale maggiore. Nello spazio che residua dal conflitto fra hard e soft law sulle misure relative al cambiamento climatico12, si inserisce l’impressione di un diritto che, per estensione rispetto alle considerazioni di Daniel Bodanski sull’ipotetica esistenza di una costituzione ambientale internazionale, fa i conti con un contenuto “weak and vague”13.

Probabilmente, questi due fattori hanno creato eccessive aspettative, peraltro confortate da dati scientifici e dalla singolarità della situazione attuale in merito agli effetti del cambiamento climatico antropogenico, che ci porterebbero a pensare in termini di half unsuccess della CoP29.

Rimane da chiedersi, a conclusione di queste brevi considerazioni, quale sia il ruolo del diritto pubblico comparato. Di certo, senza riserve si può affermare che è tutt’altro che marginale. Come chiarito da Alexander Zahar, “L’accordo di Parigi è bloccato […] a livello di azione collettiva. Non ha modo di gestire nulla al di sotto di quel livello. In effetti, questo è esattamente ciò che il progetto del trattato impone. Lascia la determinazione dell’azione individuale (statale) interamente a ogni stato e non fa alcun tentativo di valutarla”14, in quanto ha come obiettivo la definizione di meccanismi (con particolare riferimento alle NDCs) che spingono verso una maggiore ambizione nazionale, che modernizza la differenziazione sulla base di disposizioni tematiche dalla differente natura giuridica15. Tuttavia, “poiché nessuno stato è in grado di dire se, aumentando la sua ambizione di mitigazione di una determinata quantità, ci sarà una riduzione assoluta delle emissioni globali, ogni stato decide di fare ciò che ritiene nel proprio interesse, in conformità con il pensiero imperscrutabile che entra in tali calcoli”16. Il discorso si sposta, quindi, al piano nazionale, per affidarsi alla sensibilità politica e alle risultanti normative e giuridiche.

  1. P. Viola, Climate Constitutionalism Momentum: Adaptive Legal Systems, Cham, 2022; B. Mayer, The International Law on Climate Change, Cambridge, 2018; V. Popovski (ed.), The Implementation of the Paris Agreement on Climate Change. Routledge, London-New York, 2018. ↩︎
  2. Sul NDC system vd. R. Weikmans et al., ‘Transparency requirements under the ParisAgreement and their (un)likely impact on strengthening the ambition of nationally determined contributions (NDCs)’, Clim Policy, 20(4), 2020, 511-526; C. Carraro, ‘A Bottom-Up, Non-Cooperative Approach to Climate Change Control: Assessment and Comparison of Nationally Determined Contributions (NDCs)’, Journal of Sustainable Development, 9(5), 2016, 175-186; B. Mayer, ‘International Law Obligations Arising in relation to Nationally DeterminedContributions’, Transnational Environmental Law, 7(2), 2018, 251-275; W.P. Pauw et al., ‘Conditional nationally determined contributions in the Paris Agreement:foothold for equity or Achilles heel?’, Climate Policy, 20(4), 2019, 468-484. ↩︎
  3. La chiusura dei lavori, originariamente prevista per il 22 novembre, è stata posticipata al 24, al fine di appianare le numerose divergenze sul contenuto della decisione. ↩︎
  4. Per ulteriori approfondimenti si rinvia a G. van Calster and L. Reins (eds), The Paris Agreement on Climate Change: A Commentary, Cheltenham, 2021. ↩︎
  5. Elenco aggiornato al dicembre 2024. https://unfccc.int/first-biennial-transparency-reports. ↩︎
  6. https://lcipp.unfccc.int/facilitative-working-group-fwg/facilitative-working-group. ↩︎
  7. Per ulteriori aggiornamenti sul si rinvia al sito ufficiale della UNFCC: https://unfccc.int/BW ↩︎
  8. https://unfccc.int/topics/gender/workstreams/the-enhanced-lima-work-programme-on-gender ↩︎
  9. Per accedere al ‘2024 Yearbook of Global Climate Action: Marrakech Partnership for Global Climate Action’: https://unfccc.int/documents/642847. ↩︎
  10. J. Follorou and E. Grynszpan, ‘COP29: An unprecedented crisis between France and Azerbaijan’, Le Monde, 11 novembre 2024, disponibile al seguente link: https://www.lemonde.fr/. ↩︎
  11. S.T. Zaman, ‘Exploring the Legal Nature of Nationally Determined Contributions (NDCs) under International Law’, Yearb Int Environ Law, 26(1), 2015, 98-126; D. Bodansky, ‘The Legal Character of the Paris Agreement’, Review of European, Comparative & International Environmental Law, 25(2), 2016, 142-150. ↩︎
  12. V. Popovski, ‘Hard’ and ‘soft’ law on climate change: Comparing the 1997 Kyoto Protocol with the 2015 Paris Agreement, in Id. (ed.), The Implementation of the Paris Agreement on Climate Change, cit., 19-41. ↩︎
  13. D. Bodansky, ‘Is There an International Environmental Constitution?’, Indiana J Glob Leg Stud, 16(2), 2009, 565-584., 580. Per ulteriori considerazioni sul Global Environmental Constitutionalism e sul costituzionalismo ambientale si rinvia a D. Amirante, Costituzionalismo ambientale. Atlante giuridico per l’Antropocene, Bologna, 2022. ↩︎
  14. A. Zahar (ed.), Optimism and pessimism about the Paris Agreement, in Id. (ed.), Research Handbook on the Law of the Paris Agreement, Cheltenham, 2024, 1-20, 8. ↩︎
  15. R. Bodle and S. Oberthür, Legal Form of the Paris Agreement and Nature of Its Obligations, in D. Klein et al. (eds), The Paris Agreement on Climate Change: Analysis and Commentary, Oxford, 2017, 91-103. ↩︎
  16. A. Zahar (ed.), op. cit., 8. ↩︎