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Ambiente e costituzionalismo contemporaneo. Il ruolo delle Corti e le sfide per il legislatore

Negli ultimi decenni, l’ambiente ha assunto una posizione di rilievo crescente all’interno dei sistemi costituzionali, anche alla luce di una maggiore consapevolezza globale circa l’urgenza di contrastare le crisi ambientali e climatiche. In molti ordinamenti la tutela ambientale non è più demandata al solo ambito legislativo o amministrativo, ma si configura come un vero e proprio valore costituzionale, con conseguenti ricadute in termini di interpretazione giuridica e orientamento delle politiche pubbliche.

La tendenza a costituzionalizzare l’ambiente ha trovato un impulso decisivo a partire dagli anni Settanta del secolo scorso, in risposta alle prime grandi crisi ambientali ed ecologiche (legate all’inquinamento industriale, alla perdita della biodiversità, alle catastrofi nucleari), e si è progressivamente evoluta portando un numero sempre maggiore di ordinamenti europei ed extraeuropei a prevedere un riconoscimento costituzionale dell’ambiente1.

Oggi quasi tutte le Costituzioni moderne contengono disposizioni relative alla tutela dell’ambiente. Per richiamare solo qualche esempio, in Germania l’articolo 20a del Grundgesetz, introdotto nel 1994, prevede che lo Stato protegga i fondamenti naturali della vita anche nell’interesse delle generazioni future; in Spagna, l’articolo 45 della Costituzione riconosce il diritto a «un ambiente adeguato allo sviluppo della persona» e il dovere di conservarlo; in Francia, la Charte de l’environnement del 2004, integrata nel bloc de constitutionnalité, sancisce il principio dello sviluppo sostenibile come criterio guida dell’azione pubblica. Nei paesi dell’Europa centro-orientale e balcanica, eventi drammatici come il disastro di Chernobyl del 1986 hanno accelerato l’adozione di norme costituzionali in materia ambientale, tra cui il diritto all’informazione ambientale. In Italia, com’è noto, la legge costituzionale n. 1 del 2022 ha inserito in Costituzione, negli articoli 9 e 41, la tutela dell’ambiente, della biodiversità e degli ecosistemi anche nell’interesse delle future generazioni.

L’influenza del “costituzionalismo ecologico” risulta significativa anche – e soprattutto – al di fuori del contesto europeo. In America Latina tutti gli ordinamenti dedicano almeno una norma all’ambiente; Ecuador e Bolivia, in particolare, oltre ad inserire l’ambiente tra i principi fondamentali nei rispettivi preamboli costituzionali, riconoscono persino diritti soggettivi alla Natura e alla “Madre Terra”. Anche in Africa si registrano previsioni avanzate, come dimostra la Carta Africana dei Diritti dell’Uomo e dei Popoli del 1981, che tutela l’ambiente sano agli articoli 21-24. In Sudafrica, l’articolo 24 della Costituzione del 1996 afferma il diritto di ciascuno a un ambiente che non sia dannoso alla salute o al benessere e obbliga lo Stato a promuovere uno sviluppo sostenibile.

Il processo di costituzionalizzazione ambientale è ormai un fenomeno inarrestabile che sta trasformando profondamente la funzione stessa delle carte costituzionali2, tanto da potersi parlare di “eco-costituzionalismo” contemporaneo3, che annovera, tra i suoi principi fondamentali, accanto al riconoscimento formale dell’ambiente, i principi di precauzione e di prevenzione, il principio “chi inquina paga”, il principio dello sviluppo sostenibile e il principio di equità intergenerazionale, quest’ultimo basato sull’idea che il patrimonio naturale vada trasmesso alle generazioni future. In particolare, il principio dello sviluppo sostenibile e il principio di equità intergenerazionale si configurano come principi guida e criteri di integrazione tra le dimensioni economica, sociale e ambientale, e assumono sempre più la funzione di criterio interpretativo delle norme costituzionali e di limite sostanziale all’esercizio del potere legislativo ed esecutivo4.

La recente riforma costituzionale del 2022, che ha inserito nell’articolo 9 della Costituzione italiana, accanto alla tutela del paesaggio e del patrimonio storico-artistico, anche la tutela dell’ambiente, della biodiversità e degli ecosistemi, esplicitamente nell’interesse delle future generazioni, rappresenta un caso paradigmatico di tale tendenza. Con l’ingresso dell’ambiente nel testo costituzionale, tra i principi fondamentali, si ha un conseguente ampliamento della sfera dei diritti fondamentali, grazie alla possibilità di configurare un diritto soggettivo all’ambiente, idoneo a vincolare non solo il legislatore, ma anche l’interprete e la pubblica amministrazione. Parallelamente, la modifica dell’articolo 41 della Costituzione, finalizzata a subordinare l’attività economica al rispetto della salute e dell’ambiente e a indirizzarla anche a fini ambientali, rappresenta un altro passaggio rilevante, che può contribuire a segnare una transizione verso forme di costituzionalismo ecologico anche nel nostro Paese, poiché trasforma l’ambiente da semplice interesse da bilanciare con altri interessi costituzionalmente rilevanti, in limite sostanziale e finalità positiva dell’azione economica. Per queste ragioni la riforma del 2022 è ritenuta da molti un evento storico per il diritto italiano5, pur dovendosi osservare che, nel contesto comparato, essa si presenta come un adeguamento tardivo e piuttosto timido rispetto ad una tendenza ormai consolidata a livello globale6.

In ogni caso, non si può negare che la crescente attenzione costituzionale alle questioni ambientali rifletta una trasformazione profonda del diritto pubblico contemporaneo. L’ambiente non è più soltanto oggetto di disciplina settoriale, ma diventa valore fondativo e parametro di valutazione della legittimità costituzionale dell’azione pubblica.

Il processo di costituzionalizzazione dell’ambiente ha avuto come attori principali non solo i legislatori costituzionali, ma anche (e soprattutto) le Corti, che hanno interpretato in senso evolutivo i principi costituzionali e contribuito alla formazione di un “diritto vivente” che ha posto la tutela ambientale al centro della riflessione giuridica contemporanea. In particolare, la giurisprudenza costituzionale e quella sovranazionale hanno dato un apporto determinante alla definizione e all’evoluzione del diritto costituzionale ambientale.

In Italia, la Corte costituzionale ha svolto un ruolo propulsivo molto importante, soprattutto in un contesto normativo che, prima della riforma del 2022, non menzionava espressamente l’ambiente tra i principi fondamentali. Già con la storica sentenza n. 641 del 1987, la Corte riconosceva l’ambiente come bene giuridico unitario, di rango costituzionale, benché non esplicitamente previsto dalla Costituzione. Negli anni successivi, essa ha progressivamente esteso la tutela ambientale attraverso un’interpretazione sistematica e teleologica di vari articoli della Carta, in particolare dell’articolo 9, che è stato letto in chiave estensiva, includendo il patrimonio ambientale nella tutela del paesaggio e del patrimonio culturale, e dell’articolo 32 in materia di tutela della salute, arrivando a consacrare in via interpretativa la salvaguardia dell’ambiente come diritto inviolabile della persona e interesse fondamentale della collettività.        

Questo percorso giurisprudenziale ha anticipato e preparato la riforma dell’articolo 9 e dell’articolo 41, avvenuta con la citata legge costituzionale n. 1/2022, la quale ha reso espliciti principi già presenti e ampiamente consolidati nel diritto vivente.

Sul piano sovranazionale, la Corte europea dei diritti dell’uomo ha interpretato le disposizioni della CEDU (in particolare l’articolo 8 sul rispetto della vita privata e familiare) in modo da ricomprendervi anche la tutela contro i danni ambientali. Sentenze come Lopez Ostra c. Spagna (1994) e Tătar c. Romania (2009) hanno affermato che l’inquinamento ambientale può compromettere la qualità della vita al punto da configurare una violazione dei diritti fondamentali. La Corte ha inoltre sviluppato l’idea di obblighi positivi in capo agli Stati, imponendo misure di prevenzione, informazione e partecipazione in materia ambientale.

La Corte di Giustizia dell’Unione Europea, a sua volta, ha ulteriormente rafforzato questo orientamento, promuovendo principi fondamentali quali il principio di precauzione, il principio “chi inquina paga” e il principio di integrazione ambientale, previsto dall’articolo 11 del Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea, in base al quale «Le esigenze connesse con la tutela dell’ambiente devono essere integrate nella definizione e nell’attuazione delle politiche e azioni dell’Unione, in particolare nella prospettiva di promuovere lo sviluppo sostenibile»7.

L’azione giurisprudenziale, sia a livello nazionale che sovranazionale, si muove in una logica di bilanciamento tra diritti in potenziale conflitto – tutela dell’ambiente e libertà economiche, diritti presenti e diritti futuri – operando come garante di un costituzionalismo ambientale in continua espansione.

Significativo è anche il ruolo della giurisdizione ordinaria e amministrativa. Alcune esperienze di particolare interesse riguardano l’istituzione di tribunali specializzati o “giurisdizioni miste” per le questioni ambientali, in cui i giudici operano in collaborazione con tecnici esperti provenienti da settori scientifici e tecnologici (come geologi, biologi, ingegneri ambientali). Questi modelli, già operativi in Paesi come l’India e la Svezia, rispondono all’esigenza di affrontare la crescente complessità tecnico-scientifica delle controversie ambientali8.

Le corti, a tutti i livelli, operano e possono operare come “garanti verdi” di una trasformazione che promuova un approccio sistemico e che integri le dimensioni ambientale, sociale ed economica dello sviluppo. È evidente, tuttavia, che una trasformazione di tale portata non possa essere affidata esclusivamente alla giurisprudenza.

La transizione ecologica rappresenta una sfida epocale che va ben oltre l’ambito tecnico o settoriale e che coinvolge in profondità l’intero assetto democratico e costituzionale. Per rispondere a questa trasformazione, il diritto pubblico è chiamato a riconoscere nell’ambiente non un interesse accessorio, ma un criterio ordinatore dell’azione pubblica e un parametro di legittimità delle politiche pubbliche. Affinché la costituzionalizzazione dell’ambiente si traduca in una trasformazione effettiva, essa deve essere accompagnata da un profondo cambiamento di paradigma, che riconosca l’ambiente non solo come oggetto di tutela, ma anche come limite all’esercizio dei diritti economici e come principio guida per la ridefinizione dei modelli di sviluppo in chiave sostenibile, solidale e intergenerazionale.

Il legislatore nazionale è oggi investito di una responsabilità cruciale, che è quella di tradurre i valori costituzionali in norme concrete ed efficaci, capaci di incidere realmente su politiche energetiche, agricole, industriali e urbanistiche. Non si tratta di una mera opera di adeguamento normativo, bensì di un impegno proiettato nel lungo periodo, che richiede visione e coerenza.

Accanto a questo sforzo legislativo, si impone la necessità di una governance multilivello, fondata sul principio di sussidiarietà e sulla leale collaborazione tra Stato, Regioni, enti locali, istituzioni europee e organismi internazionali. Le problematiche ambientali ed energetiche, per loro natura, trascendono i confini nazionali e impongono un coordinamento orizzontale e verticale delle politiche, affinché le decisioni siano coerenti e integrate.

A tal fine, sarà però necessario assicurare l’effettività e la giustiziabilità delle norme ambientali. Affinché i principi costituzionali non restino affermazioni programmatiche, è essenziale che essi siano operativi, giustiziabili in giudizio e capaci di produrre effetti vincolanti sulle politiche pubbliche. In questo contesto, si comprende l’importanza del ruolo delle Corti, nazionali e sovranazionali, come garanti attivi della transizione, capaci di orientare e correggere l’azione del legislatore, che rimane fondamentale.

La sfida ecologica ed energetica, infine, impone di ripensare anche l’equilibrio tra Stato e mercato. Di fronte alla necessità di garantire accesso equo alle risorse, promuovere l’innovazione verde e limitare le esternalità ambientali, il potere pubblico deve recuperare una funzione di guida, capace di governare la transizione nel rispetto dei diritti fondamentali e degli obblighi ecologici e climatici, restituendo centralità alla responsabilità collettiva e all’interesse generale, che devono tornare a costituire pilastri essenziali nella definizione di un nuovo patto democratico.

  1. Un’analisi approfondita del processo di «costituzionalizzazione dell’ambiente» e di «ecologizzazione delle Costituzioni» si trova in D. Amirante, Costituzionalismo ambientale. Atlante giuridico per l’Antropocene, Bologna, 2022. ↩︎
  2. Per una puntuale ricostruzione sincronica e diacronica cfr. D. Amirante, L’ambiente preso sul serio. Il percorso accidentato del costituzionalismo ambientale, in Diritto pubblico comparato ed europeo, numero speciale, 2019, p. 1 ss. ↩︎
  3. Cfr. J. Kersten, Ecological Constitutionalism: A Necessity, in Springs: The Rachel Carson Center Review, n. 4, October 2023. ↩︎
  4. Sul principio dello sviluppo sostenibile si vedano, tra i molti, almeno V. Pepe, Lo sviluppo sostenibile tra governo dell’economia e profili costituzionali, Piacenza, 2002, D. Porena, Il principio di sostenibilità. Contributo allo studio di un programma costituzionale di solidarietà intergenerazionale, Torino, 2017, e F. Salvia, Ambiente e sviluppo sostenibile, in Rivista Giuridica dell’Ambiente, 1998, p. 235 ss. ↩︎
  5. Esprime un giudizio positivo sulla riforma, tra gli altri, I.A. Nicotra, L’ingresso dell’ambiente in Costituzione, un segnale importante dopo il Covid, in federalismi.it, 30 giugno 2021. ↩︎
  6. Pregi e difetti della riforma costituzionale degli artt. 9 e 41 sono messi in luce da D. Amirante, La reformette dell’ambiente in Italia e le ambizioni del costituzionalismo ambientale, in Diritto pubblico comparato ed europeo, n. 2/2022, p. V ss., e da L. Cuocolo, Dallo Stato liberale allo “Stato ambientale”. La protezione dell’ambiente nel diritto costituzionale comparato, in DPCE online, n. 2/2022, p. 1071 ss. Considerazioni critiche sulla riforma sono espresse, tra gli altri, da G. di Plinio, L’insostenibile evanescenza della costituzionalizzazione dell’ambiente, in federalismi.it, 1° luglio 2021, T.E. Frosini, La Costituzione in senso ambientale. Una critica, in federalismi.it, 23 giugno 2021, e F. Rescigno, Quale riforma per l’articolo 9, in federalismi.it, 23 giugno 2021. ↩︎
  7. Si vedano, ad esempio, CGUE, Grande Sezione, 9 marzo 2010, C‑379/08 e C‑380/08, ERG e altri; CGUE, III sez., 4 marzo 2015, Causa C‑534/13, Ministero dell’Ambiente c. Fipa Group. ↩︎
  8. Cfr. L.M. Pepe, La transizione ecologica e le corti speciali: riflessioni comparate tra Svezia e India, in DPCE online, Sp-2/2023, p. 705 ss. ↩︎