La governance del turismo nelle esperienze europee

Abstract

Il turismo contemporaneo si configura come un fenomeno complesso e in continua evoluzione, influenzato da mutamenti socio-economici e culturali globali. La crescente diversificazione del settore si manifesta attraverso l’adozione di modelli che integrano la sostenibilità ambientale, la tutela delle identità locali e un approccio etico alla fruizione delle destinazioni. Un aspetto centrale riguarda l’evoluzione delle normative internazionali e il loro impatto sulla regolamentazione del turismo, con particolare attenzione alla legislazione europea e agli strumenti di governance adottati dagli Stati membri. L’analisi comparata delle politiche turistiche di diversi Paesi, tra cui Francia, Spagna, Grecia e alcune nazioni balcaniche, consente di individuare le strategie implementate per incentivare il settore e affrontare le sfide emergenti. L’equilibrio tra centralizzazione e decentralizzazione, nonché tra codificazione normativa e flessibilità operativa, rappresenta una delle principali questioni che influenzano l’efficacia della governance turistica e la capacità di rispondere alle dinamiche in atto.

Parole chiave

• turismo
• diritto pubblico comparato
• sostenibilità ambientale
• flessibilità operativa
• governance turistica

1. Il turismo postmoderno

Il turismo rappresenta un fenomeno centrale nella società contemporanea, caratterizzato da una complessità e una diversificazione che riflettono i profondi mutamenti culturali, sociali ed economici avvenuti nel corso del tempo.

Nato da esigenze primarie e dall’innato desiderio umano di esplorare, il turismo si è evoluto in una dimensione articolata e poliedrica, trasformandosi in un’esperienza universale che arricchisce sia l’individuo sia la collettività.

Storicamente, i primi movimenti dell’uomo erano prevalentemente legati a esigenze primarie, come la ricerca di cibo o lo scambio di beni, ben prima che emergesse il concetto moderno di turismo. Tuttavia, già nelle civiltà più antiche, il turismo non era sconosciuto, poiché derivava dall’istintivo bisogno umano di esplorare o da esigenze religiose e culturali.

La diffusione del turismo in senso moderno ha subito un’accelerazione con l’invenzione dei mezzi di trasporto, che hanno semplificato e agevolato gli spostamenti, determinando un’evoluzione significativa delle sue caratteristiche.

Sebbene permangano alcune somiglianze tra il turista contemporaneo e quello del passato, l’evoluzione della società ha trasformato profondamente il modo in cui il turismo viene percepito e praticato: un tempo considerato un privilegio riservato a pochi ricchi e associato a bisogni voluttuari, oggi il turismo è diventato un elemento accessibile e fondamentale, sia per l’individuo sia per la società¹. Esso non rappresenta più un’esclusiva del lusso, ma un mezzo per soddisfare bisogni economici, culturali e sociali.

Il turismo ha acquisito un ruolo cruciale anche grazie all’attenzione crescente da parte delle istituzioni. In passato, l’intervento pubblico si limitava alla regolazione economica del settore, ma progressivamente si è orientato verso il sostegno al turismo come strumento di arricchimento personale e di sviluppo comunitario².

Le politiche pubbliche hanno iniziato a promuovere la valorizzazione del territorio, delle risorse artistiche e paesaggistiche, la razionalizzazione dell’offerta turistica e l’incremento delle strutture ricettive.

 Il turismo, inoltre, non rappresenta un fenomeno unitario, ma si articola in una pluralità di forme che variano nel tempo e nello spazio in relazione alle caratteristiche geografiche dei luoghi e alle mutevoli esigenze umane.

Questo pluralismo riflette la complessità dei bisogni sociali e culturali che il turismo cerca di soddisfare, trasformandosi in un fenomeno dinamico e multidimensionale.

Esistono numerosi percorsi, prodotti e itinerari tematici che comprendono, ad esempio, il turismo montano, marittimo, culturale, enogastronomico, religioso, termale e sportivo.

Inoltre, negli ultimi anni si è assistito al proliferare di termini come “turismo sostenibile”, “turismo responsabile”, “turismo solidale”, “turismo etico”, oltre a espressioni quali “ecoturismo”, “turismo naturalistico” o “turismo d’avventura”, utilizzati per descrivere forme di turismo più o meno alternative. Tali espressioni, però, non si collocano sullo stesso piano.

Il “turismo sostenibile” rappresenta una nozione ampia e comprensiva, applicabile su diversa scala, dal livello globale a quello locale, coinvolgendo Stati, enti territoriali, operatori turistici e turisti. Questo modello di sviluppo turistico si propone di soddisfare le esigenze attuali dei visitatori e delle comunità ospitanti senza compromettere le opportunità delle generazioni future. Si basa su un equilibrio tra crescita economica, tutela ambientale e rispetto delle culture locali, promuovendo pratiche responsabili e minimizzando gli impatti negativi delle attività turistiche³.

L’”ecoturismo” può essere considerato una forma specifica di turismo sostenibile, orientata alla visita di aree naturali relativamente intatte con l’obiettivo di ammirarne il paesaggio, la fauna, la flora e le manifestazioni culturali locali. Secondo la definizione dell’International Union for Conservation of Nature (IUCN), esso consiste in un turismo responsabile che promuove la conservazione della natura, riduce al minimo l’impatto negativo dei visitatori e genera benefici economici e sociali per le popolazioni locali⁴. Distinto dal turismo di massa, l’ecoturismo si configura come una pratica responsabile che coniuga la valorizzazione dell’ambiente con la tutela del patrimonio naturale e culturale, contribuendo attivamente alla sua conservazione⁵. Questa forma di turismo abbraccia realtà molto eterogenee, talvolta coincidenti con il turismo naturalistico o d’avventura.

Il “turismo etico” e il “turismo responsabile”, invece, si concentrano in modo più specifico sui comportamenti e sulle pratiche adottate dai turisti e dagli operatori del settore, promuovendo il rispetto per le culture locali e per l’ambiente⁶.

Il “turismo solidale” si concentra maggiormente sullo sviluppo delle comunità ospitanti, favorendo esperienze immersive che sostengano economicamente e culturalmente i territori visitati.

Espressioni come “turismo naturalistico” e “turismo d’avventura”, invece, si riferiscono più propriamente a specifici prodotti turistici. Il turismo naturalistico si concentra sulla scoperta e sull’esplorazione degli ecosistemi, ponendo l’accento sulla valorizzazione della biodiversità e sul contatto diretto con la natura. Il turismo d’avventura, invece, è caratterizzato da esperienze dinamiche e adrenaliniche, che includono attività all’aria aperta come trekking, rafting, arrampicata e altre pratiche sportive in contesti naturali.

La varietà delle attrazioni offerte da un territorio, unita all’ingegno degli imprenditori, ha dato, inoltre, origine a nuove forme di turismo, capaci di arricchire l’offerta turistica e di rispondere a esigenze sempre più diversificate. Tra queste, l’agriturismo, nato come opportunità per soggiornare in aziende agricole e vivere a contatto con la vita rurale, rappresenta una delle esperienze più consolidate. Questa attività turistico-ricettiva, strettamente connessa all’impresa agricola, ha l’obiettivo di valorizzare le produzioni locali e il territorio rurale, offrendo ospitalità, ristorazione e attività ricreative o didattiche, a condizione che l’attività agricola rimanga prevalente. Distinguendosi dalle altre forme di turismo, l’agriturismo promuove un’esperienza autentica e sostiene la multifunzionalità dell’azienda agricola, contribuendo così allo sviluppo sostenibile delle aree montane e rurali⁷.

Accanto all’agriturismo, negli ultimi anni si sono affermate nuove forme di turismo legate al mondo della pesca, quali l’ittiturismo e il pescaturismo. L’ittiturismo comprende attività di ospitalità, ricreative, didattiche e culturali finalizzate alla valorizzazione delle risorse della pesca e degli ecosistemi acquatici, mentre il pescaturismo consente ai turisti di imbarcarsi su navi da pesca per vivere direttamente l’esperienza della pesca professionale⁸.

Un’ulteriore forma di turismo, emersa soprattutto in seguito alla pandemia, è il turismo di prossimità, divenuto particolarmente rilevante in un periodo in cui le restrizioni sanitarie limitavano gli spostamenti su larga scala. Questa modalità, che conserva tuttora un ruolo significativo, privilegia le destinazioni vicine al luogo di residenza, riducendo la necessità di lunghi viaggi e favorendo la scoperta di mete locali o regionali spesso meno conosciute⁹. Caratterizzato da un basso impatto ambientale, il turismo di prossimità contribuisce alla valorizzazione delle economie locali e rappresenta un’alternativa sostenibile alle forme di turismo tradizionali.

A queste categorie si aggiungono ulteriori forme di turismo, sviluppatesi in risposta alle esigenze contemporanee, tra cui il turismo sanitario.

Quest’ultimo si suddivide in due principali sottocategorie: il turismo medico e il turismo del benessere. Il turismo medico si riferisce ai viaggi intrapresi per ricevere trattamenti medici o interventi chirurgici presso strutture specializzate, spesso situate in Paesi che offrono servizi di alta qualità a costi contenuti. D’altro canto, il turismo del benessere si concentra sulla prevenzione e sul miglioramento del benessere psicofisico, attraverso terapie olistiche e trattamenti rigenerativi, come soggiorni in centri termali, spa e ritiri dedicati al recupero fisico e mentale. In un senso più ampio, il turismo sanitario comprende anche il turismo termale, che unisce cure termali a soggiorni ricreativi, ed è strettamente legato al concetto di benessere¹⁰.

2. Il turismo nel quadro del diritto internazionale

Nel corso della storia, le grandi distanze rappresentavano un ostacolo significativo allo sviluppo del turismo, limitando la possibilità di viaggiare ad un’élite ristretta. Tuttavia, l’evoluzione dei trasporti ha rivoluzionato questa dinamica, rendendo gli spostamenti, anche intercontinentali, più rapidi, accessibili e meno onerosi. Questo fenomeno ha alimentato la globalizzazione del turismo, trasformandolo in un settore di portata mondiale.

Con l’intensificarsi degli scambi internazionali, è emersa la necessità di normative sovranazionali che regolino il turismo, garantendo uniformità e tutela per i viaggiatori al di là dei confini nazionali.

In particolare, il turismo, come fenomeno globale, è regolamentato e promosso attraverso una serie di convenzioni internazionali, derivanti dalla collaborazione tra Stati, organizzazioni internazionali e settori privati, e che offrono linee guida e standard per favorire la cooperazione internazionale, la tutela del patrimonio culturale e naturale, e il rispetto dei diritti umani nel contesto delle attività turistiche.  

Tra le principali fonti normative si annovera la Convenzione di Varsavia sul trasporto aereo, firmata nel 1929 e successivamente modificata nel 1955 all’Aja e nel 1971 a Città del Guatemala. Questa Convenzione ha regolato le responsabilità nel trasporto aereo di persone, bagagli e merci fino all’adozione della Convenzione di Montreal del 1999, che ha introdotto un sistema di responsabilità più favorevole ai passeggeri¹¹.

Di rilevante importanza è anche la Convenzione sulla responsabilità degli albergatori per i beni di proprietà dei viaggiatori, firmata a Parigi nel 1962. Tale normativa stabilisce la responsabilità degli albergatori per eventuali danni ai beni dei viaggiatori durante il soggiorno, consentendo però la limitazione della responsabilità fino a un massimo di 3.000 franchi francesi, salvo i casi di negligenza o rifiuto di custodia da parte dell’albergatore.

Un altro strumento significativo è la Convenzione sul contratto di viaggio, adottata nel 1970 dall’Istituto Internazionale per l’unificazione del diritto privato (Unidroit). Questa Convenzione stabilisce gli obblighi di organizzatori di viaggi e intermediari, sebbene il numero limitato di Stati aderenti e alcune lacune normative ne abbiano ridotto l’efficacia pratica.

Parallelamente, altre convenzioni hanno disciplinato specifici ambiti del turismo, come la Convenzione di Atene sul trasporto marittimo dei passeggeri e dei loro bagagli, modificata dal Protocollo di Londra nel 2002, e la Convenzione di Berna sul trasporto ferroviario, firmata nel 1980, che stabilisce norme uniformi per il trasporto internazionale su ferrovia.

In questo contesto globale, pur non riguardando direttamente il turismo, risulta di fondamentale importanza il Trattato di Schengen, che, nel 1985, ha notevolmente facilitato la libera circolazione dei cittadini. Questo Trattato ha, infatti, incentivato il settore turistico attraverso l’abolizione dei controlli alle frontiere interne tra i Paesi partecipanti, che includono 29 nazioni, di cui 25 membri dell’UE e 4 non membri, ossia Islanda, Liechtenstein, Norvegia e Svizzera.

Tra gli strumenti di soft law che, pur non avendo valore vincolante, offrono principi guida di grande rilevanza per il turismo internazionale, si può citare il Codice mondiale di etica del turismo¹², adottato nel 1999 dall’Organizzazione mondiale del turismo (OMT).

Nel 2022, l’OMT ha adottato l’International Code for the Protection of Tourists (ICPT)¹³, un documento non vincolante che, pur non avendo natura giuridica di trattato, fornisce linee guida fondamentali per la protezione dei turisti in situazioni di emergenza e dei diritti dei consumatori.

Queste disposizioni hanno, dunque, stabilito standard fondamentali che hanno influenzato positivamente la qualità dei servizi turistici e la protezione dei diritti dei consumatori, gettando le basi per una regolamentazione più coerente e uniforme.

In aggiunta alle norme e convenzioni che disciplinano il turismo a livello internazionale, l’Unione Europea non si è limitata a recepire le disposizioni internazionali, ma ha sviluppato un quadro normativo specifico, attraverso direttive, regolamenti e iniziative strategiche, che mirano a rafforzare la cooperazione tra gli Stati membri e a garantire i diritti dei viaggiatori all’interno dell’Unione.

In particolare, il Trattato sul funzionamento dell’Unione Europea (TFUE), all’articolo 6, conferisce all’UE la competenza per adottare azioni a sostegno, coordinamento o completamento dell’azione degli Stati membri nel settore turistico¹⁴. Il Titolo XXII del Trattato è dedicato al turismo e indica il ruolo sussidiario dell’Unione. L’articolo 195 pone, infatti, l’accento sull’obiettivo di promuovere la competitività delle imprese turistiche europee senza sostituirsi alle competenze nazionali, ma favorendo la cooperazione tra gli Stati membri attraverso lo scambio di buone pratiche.

In questo contesto, tra le fonti rilevanti vanno annoverati il Regolamento 261/04/CE, che riguarda i diritti dei passeggeri in caso di negato imbarco o voli cancellati, e il Regolamento 952/13/UE, relativo al codice doganale dell’Unione. Inoltre, il Regolamento 692/11/CE stabilisce un quadro per la raccolta e diffusione sistematica di statistiche europee sul turismo.

Il Parlamento europeo ha adottato diverse risoluzioni per indirizzare le politiche e le iniziative della Commissione in ambito turistico, tra cui quelle sul turismo sostenibile (2005), sulla nuova politica europea del turismo (2007), sull’impatto del turismo nelle regioni costiere e sul loro sviluppo (2008), sull’Europa come prima destinazione turistica mondiale (2011) e sulle nuove sfide e strategie per la promozione del turismo in Europa (2015)¹⁵.

L’Unione Europea svolge, dunque, un ruolo importante nel settore turistico attraverso regolamenti, principi fondamentali e strumenti normativi che garantiscono la libera circolazione delle persone e dei servizi, promuovono la competitività delle imprese e assicurano l’accesso alle attività senza ingiustificate restrizioni, mantenendo un equilibrio tra le necessità dei singoli Stati membri e gli obiettivi comuni dell’Unione.

3. Competenze legislative e amministrative in alcune esperienze europee

Il turismo riveste un ruolo cruciale nelle economie di molti Paesi, e ciascun ordinamento giuridico adotta strategie specifiche per gestire e promuovere questo settore. Francia, Spagna, Grecia e Croazia, pur condividendo l’importanza del turismo, presentano approcci differenti basati sulla diversa ripartizione delle competenze legislative e amministrative.

In Francia, lo sviluppo del turismo rappresenta un obiettivo di rilevanza costituzionale, radicato nelle disposizioni fondamentali del diritto nazionale. Il Preambolo della Costituzione francese del 1946 sancisce, infatti, il diritto al riposo e allo svago per tutti, con particolare attenzione a bambini, madri e anziani¹⁶.

Il settore del turismo, in Francia, è regolamentato principalmente dal Code du tourisme¹⁷, una raccolta organizzata di testi legislativi applicabili al settore turistico.

Nel corso del tempo, le norme relative al turismo si sono evolute in modo disorganico, rendendo complesso l’accesso al quadro normativo per gli operatori del settore. Nel 2000, si decise, dunque, di avviare un processo di codificazione dei testi legislativi e regolamentari riguardanti il turismo. La Commissione superiore di codificazione e, successivamente, il Consiglio nazionale del turismo approvarono la parte legislativa del Codice nel 2003, dopo varie consultazioni interministeriali.

L’elaborazione del Codice si concluse con l’adozione della parte regolamentare, formalizzata attraverso un decreto del Consiglio di Stato e un decreto del Consiglio dei ministri nel 2006.

Dal punto di vista amministrativo, la politica turistica è sviluppata attraverso la collaborazione tra il Ministero dell’Europa e degli affari esteri e il Ministero dell’economia, delle finanze e della Sovranità industriale e digitale. In particolare, il Ministero per l’Europa e gli affari esteri è responsabile della promozione internazionale della Francia come destinazione turistica, svolgendo questa funzione attraverso le ambasciate e i consolati francesi¹⁸. Questo lavora in collaborazione con l’agenzia Atout France¹⁹, per coordinare le campagne pubblicitarie e di promozione turistica all’estero, fornendo, inoltre, supporto diplomatico ai turisti stranieri in visita in Francia.

L’attuazione delle politiche turistiche coinvolge, inoltre, l’Atout France, Agenzia di sviluppo turistico della Francia, istituita dalla legge n. 888/2009. Si tratta di un gruppo di interesse economico che si occupa della definizione e dell’attuazione delle politiche turistiche.

Con l’obiettivo di rafforzare l’attrattiva dell’offerta turistica, l’Atout France svolge diverse attività, tra queste figurano la raccolta e l’analisi dei dati, il monitoraggio delle tendenze prospettiche, il supporto nell’organizzazione di progetti turistici e di investimento, la pubblicazione di studi e l’erogazione di servizi di ingegneria e assistenza allo sviluppo. Inoltre, l’Agenzia è responsabile della classificazione degli alloggi turistici e della relativa regolamentazione.

D’altra parte, il Ministero dell’economia, delle finanze e della Sovranità industriale e digitale gestisce i fondi pubblici destinati allo sviluppo del turismo, fornendo incentivi finanziari e sovvenzioni al settore. È incaricato di elaborare e attuare piani di sviluppo turistico finalizzati a migliorare le infrastrutture e i servizi turistici, oltre a stabilire le normative fiscali relative alle attività turistiche per incentivare gli investimenti nel settore.

Due volte l’anno viene, inoltre, riunito il Consiglio interministeriale per il turismo, con lo scopo di incoraggiare i ministeri e i dipartimenti legati al turismo a sviluppare progetti prioritari.

La legge n. 991/2015, nota come loi NOTRe, ha rafforzato il ruolo delle Regioni e dei comuni in materia turistica.

Ogni Regione deve predisporre un piano di sviluppo turistico e istituire un comitato regionale per il turismo, raccogliendo dati relativi al settore e coordinando iniziative pubbliche e private nei settori dell’informazione, dello sviluppo e della promozione turistica. Le Regioni sono i principali attori istituzionali nello sviluppo del turismo, elaborando obiettivi attraverso il Piano regionale per lo sviluppo del turismo e del tempo libero (SRDTL).

I comuni possono istituire uffici turistici per fornire informazioni e promuovere la propria offerta. Esiste un comitato strategico per il turismo con l’obiettivo di migliorare il coordinamento del settore.

In Spagna, con il Real Decreto del 1911, fu istituito il primo organismo amministrativo turistico spagnolo: la Comisaría regia del turismo y cultura artística popular²⁰.

Dagli anni ’50 in poi, il Paese ha visto una crescita esponenziale del settore turistico, culminata negli anni ’60. Dunque, per rispondere a questa crescente domanda e garantire una gestione adeguata, nel 1951 fu creato il Ministero dell’informazione e del turismo, che acquisì un ruolo centrale nell’organizzazione turistica²¹.

Durante il periodo franchista, la Spagna conobbe un notevole sviluppo economico e fu una delle principali destinazioni turistiche mondiali²². Tuttavia, questo sviluppo ebbe anche effetti negativi, come l’impatto ambientale e sociale del turismo di massa, problemi che ancora oggi rappresentano una sfida per molte località turistiche.

Dal punto di vista delle competenze, la Costituzione spagnola assegna alle comunità autonome la competenza esclusiva in materia di promozione e organizzazione del turismo. L’articolo 148, comma 18, infatti, conferisce alle comunità autonome il compito di gestire e promuovere il turismo nei loro territori, e l’articolo 149 non prevede riserve di competenza statale in tale ambito²³.

Nei primi anni successivi all’entrata in vigore della Costituzione, le comunità autonome hanno operato in un contesto normativo caratterizzato dalla coesistenza delle disposizioni statali con le normative regionali. Questo quadro è rimasto invariato fino all’approvazione delle prime leggi regionali specifiche in materia di turismo. A partire dalla metà degli anni ’90, le comunità autonome hanno avviato un processo di promulgazione di leggi mirate, con l’obiettivo di disciplinare il settore turistico in modo più dettagliato e adeguato alle peculiarità di ciascun territorio²⁴.

La materia del turismo, a livello centrale è gestita dal Ministero dell’industria e del turismo. Inoltre, il Segretariato di Stato per il turismo è responsabile della definizione, dello sviluppo, del coordinamento e dell’attuazione della politica del turismo a livello centrale, e delle relazioni istituzionali a livello nazionale e internazionale. Il Segretariato coordina tre organizzazioni nazionali: la Turespaña²⁵,i Paradores de Turismo²⁶ e l’Organizzazione statale per l’innovazione e la gestione delle tecnologie del turismo (SEGITTUR)²⁷.

A livello locale, i comuni svolgono un ruolo centrale nella promozione e nell’informazione turistica; le province, invece, hanno un ruolo di coordinamento e supporto ai comuni, promuovendo l’equilibrio territoriale e partecipando alla pianificazione dello sviluppo turistico.

Al fine di favorire e facilitare le relazioni tra le amministrazioni turistiche, sono stati creati diversi organi amministrativi specializzati nel settore turistico, che svolgono funzioni differenti. Tra questi vi sono la Conferencia sectorial de turismo e la Comisión interministerial de turismo²⁸.

La Conferencia sectorial de turismo è stata istituita nel 1984 ed è regolamentata dalla legge n. 40/2015, sulla razionalizzazione del settore pubblico. La Conferenza possiede il proprio regolamento interno, elaborato dal Ministero dell’Industria e del Turismo²⁹.

La Comisión interministerial de turismo è stata creata nel 1994, con l’obiettivo di promuovere e coordinare l’azione dei servizi delle entità pubbliche che sviluppano piani e progetti con impatti diretti sul turismo. La Commissione svolge un ruolo di coordinamento tra i vari dipartimenti ministeriali, intervenendo quando la complessità delle misure richiede un’azione congiunta per la definizione delle linee guida e la promozione del turismo in Spagna.

In Grecia, il turismo, pur non essendo esplicitamente menzionato nella Costituzione, è gestito con un approccio altamente coordinato e strategico, grazie al Ministero del turismo, al GNTO, e alla collaborazione tra enti nazionali e locali, mirata a migliorare qualità e competitività del settore³⁰.

In particolare, il Ministero del turismo è l’ente responsabile della definizione e dello sviluppo della politica turistica del Paese. Questo è incaricato della promozione degli investimenti nel settore, della coordinazione del piano di marketing strategico e del miglioramento della qualità e della competitività del turismo greco. Operativamente, il Ministero del turismo gestisce una rete di quattordici uffici regionali che si occupano delle autorizzazioni e delle ispezioni delle imprese turistiche, del controllo di qualità, del monitoraggio delle classificazioni ufficiali e della regolamentazione del settore³¹. Il Ministero collabora strettamente con altri ministeri ed enti turistici, come l’Associazione delle imprese turistiche greche e l’Istituto di ricerca per il turismo.

L’attuazione della strategia di marketing è affidata all’Organizzazione nazionale del turismo (GNTO), che gestisce una rete di 16 uffici all’estero. La strategia delineata dall’Organizzazione mira a migliorare la competitività, la qualità, l’autenticità, la resilienza e la sostenibilità del prodotto turistico, promuovendo al contempo un incremento degli investimenti a basso impatto ambientale nel settore. Questa politica nazionale si fonda su un approccio integrato che prevede, da un lato, il miglioramento delle infrastrutture turistiche per garantire maggiore efficienza e funzionalità e, dall’altro, un forte impegno verso la sostenibilità ambientale, sociale ed economica.

Parallelamente, si punta a rafforzare l’accessibilità, favorendo un turismo inclusivo e alla portata di tutti, e a valorizzare l’esperienza turistica, elevandola in termini di qualità e soddisfazione per il visitatore. Infine, la strategia contempla una riprogettazione complessiva del prodotto turistico, orientandolo verso una maggiore autenticità e capacità di rispondere alle nuove esigenze e aspettative del mercato.

Un particolare ruolo di consulenza e indirizzo è svolto dalla Hellenic Chamber of Hotels (HCH), autorità competente per la classificazione ufficiale di hotel, camere e appartamenti³².

Le regioni e i comuni sono coinvolti nella pianificazione e nell’attuazione di programmi e attività per lo sviluppo e la promozione del turismo a livello territoriale, sotto il controllo e l’approvazione dell’Organizzazione nazionale del turismo.

Grazie a queste strutture e alla collaborazione tra i vari enti, il turismo greco può contare, dunque, su una gestione coordinata e su una strategia ben definita.

Nei Balcani, invece, il settore turistico è regolato da vari ministeri, con differenze significative tra i vari Paesi. In Croazia e Bulgaria, dove il turismo è altamente sviluppato, esiste un Ministero del turismo separato³³. In Serbia, la politica turistica è elaborata da un Ministero che combina turismo, commercio e telecomunicazioni³⁴, mentre in Macedonia il turismo è gestito dal Dipartimento del turismo e ospitalità all’interno del Ministero dell’economia.

Questi Paesi hanno istituito organizzazioni turistiche nazionali, come l’Organizzazione turistica della Serbia, della Croazia e della Bulgaria, o agenzie governative come l’Agenzia per la promozione e il supporto del turismo della Macedonia, responsabili della promozione internazionale del turismo.

Uno degli strumenti fondamentali della politica turistica nei Balcani è lo sviluppo di strategie per il turismo. Queste strategie sono elaborate da ministeri, esperti del settore turistico e istituzioni educative e includono soluzioni di gestione per determinare le prospettive di sviluppo e l’allocazione delle risorse. Tutti i Paesi hanno elaborato e adottato strategie nazionali dedicate allo sviluppo del settore turistico. Tali strategie, caratterizzate da una visione prospettica, si concentrano principalmente su segmenti specifici come il turismo termale, montano, d’affari, enogastronomico, urbano e rurale³⁵.

In termini di legislazione turistica, Croazia, Serbia e Macedonia condividono una storia legale comune fino al 1991³⁶, successivamente ciascun Paese ha modificato la propria legislazione turistica. Anche la Bulgaria, fino al 1991, aveva un sistema legale socialista simile agli altri tre Paesi.

In Bulgaria e Serbia esistono leggi specifiche per il turismo, mentre in Croazia e Macedonia le leggi sono connesse ai servizi turistici³⁷. In questi Paesi, ad esempio, le leggi si concentrano sui temi dell’ospitalità e sulla promozione e supporto del turismo e delle zone di sviluppo turistico³⁸.

4. Conclusioni

Il settore turistico, nella sua complessità e multidimensionalità, rappresenta una componente essenziale dello sviluppo economico e sociale globale, influenzato da dinamiche normative, istituzionali e di mercato che variano significativamente tra i diversi ordinamenti. La dimensione globale del fenomeno ha reso necessaria l’adozione di strumenti normativi sovranazionali, volti a garantire standard minimi di tutela per i viaggiatori e una maggiore armonizzazione delle politiche di settore.

Tuttavia, persistono rilevanti differenze tra i modelli regolativi nazionali, determinate dalle specificità storiche, istituzionali e amministrative di ciascun Paese. Tali divergenze sollevano questioni critiche, poiché l’assenza di uniformità nelle normative può ostacolare il coordinamento tra Stati e l’attuazione di strategie comuni, compromettendo così una crescita armoniosa del settore a livello globale.

Un aspetto centrale della regolamentazione del turismo è il bilanciamento tra centralizzazione e decentralizzazione, nonché tra codificazione e decentramento normativo. L’esperienza di diversi Paesi europei evidenzia come sia necessario individuare un equilibrio che consenta di garantire certezza giuridica e coerenza normativa, senza tuttavia sacrificare la capacità di adattamento alle esigenze territoriali e alle evoluzioni del mercato.

In Francia, l’approccio centralizzato, sancito dal Code du tourisme e radicato nel riconoscimento costituzionale del diritto al riposo e allo svago, garantisce una coerenza normativa complessiva, mentre la loi NOTRe ha rafforzato il ruolo delle Regioni e dei Comuni, dimostrando come un’impostazione centralizzata possa convivere con una gestione locale più flessibile.

La Spagna, invece, adotta un sistema decentralizzato, in cui le comunità autonome dispongono di ampie competenze legislative in materia turistica. Tuttavia, il governo centrale mantiene strumenti di coordinamento attraverso il Ministero dell’Industria e del Turismo e altri organi interministeriali, garantendo così una coerenza a livello nazionale.

In Grecia, pur in assenza di un esplicito riferimento costituzionale al turismo, l’azione fortemente centralizzata del Ministero del Turismo e della GNTO ha permesso di sviluppare una strategia integrata orientata alla qualità, alla sostenibilità e all’inclusività.

La Croazia, infine, rappresenta un caso emblematico di evoluzione normativa in un contesto post-socialista, con un sistema legale omogeneo che, sebbene abbia sostenuto la crescita del settore, potrebbe necessitare di un ulteriore processo di modernizzazione e specializzazione per evitare che rigidità regolamentari ostacolino l’innovazione e l’integrazione delle nuove dinamiche di mercato.

Complessivamente, la comparazione tra questi ordinamenti mette in luce la tensione intrinseca tra centralizzazione e decentralizzazione, tra la necessità di garantire uniformità e la capacità di adattarsi alle specificità locali. Se da un lato la codificazione sistematica, come nel modello francese, garantisce stabilità e certezza giuridica, dall’altro un sistema decentralizzato, come quello spagnolo, offre maggiore flessibilità operativa.

Al contempo, l’evoluzione del settore turistico richiede un costante aggiornamento delle politiche e degli strumenti giuridici affinché possano rispondere alle trasformazioni economiche, tecnologiche e sociali che ridefiniscono le modalità di fruizione e gestione delle risorse turistiche. In tale contesto, il dialogo tra istituzioni pubbliche, operatori economici e comunità locali assume un ruolo centrale nella definizione di strategie integrate capaci di coniugare crescita economica, tutela del patrimonio naturale e culturale, innovazione e inclusività.

1. G. Grisi, S. Mazzamuto, Diritto del turismo, Torino, Giappichelli, IV, 2023, 3. ↩︎
2. M. Malo, C. Colaluca, Il turismo nella Costituzione, in V. Franceschelli, F. Morandi (a cura di), Manuale di diritto del turismo, Torino, Giappichelli, 2022, 20. ↩︎
3. Il turismo sostenibile trae origine dal concetto più generale di sviluppo sostenibile, elaborato nel rapporto Our Common Future (1987), noto anche come Rapporto Brundtland, secondo cui, lo sviluppo sostenibile è: «quello che soddisfa le necessità delle generazioni presenti senza compromettere le capacità delle generazioni future di soddisfare le loro proprie necessità». Nel 1988, l’Organizzazione Mondiale del Turismo (OMT) ha applicato questo concetto al settore turistico, definendo lo sviluppo sostenibile del turismo come: «sviluppo del turismo che va incontro ai bisogni dei turisti e delle aree ospitanti attuali e allo stesso tempo protegge e migliora le opportunità per il futuro. Esso deve essere il principio guida per una gestione delle risorse tale che i bisogni economici, sociali ed estetici possano essere soddisfatti e contemporaneamente possano essere preservati l’integrità culturale, gli equilibri fondamentali della natura, la biodiversità e il sostegno al miglioramento della qualità della vita». ↩︎
4. Diverse organizzazioni hanno fornito altre definizioni di ecoturismo. In particolare, nel 1990, l’International Ecotourism Society (TIES) ha definito l’ecoturismo come un viaggio responsabile in aree naturali, che conserva l’ambiente e migliora il benessere delle comunità locali. Nel 2002 è stata adottata la Dichiarazione di Quebec City, che ha fornito un’ulteriore definizione: l’ecoturismo contribuisce attivamente alla conservazione del patrimonio naturale e culturale, coinvolge le comunità locali nelle fasi di progettazione e sviluppo, accresce la comprensione dei viaggiatori riguardo le bellezze naturali e culturali e si rivolge preferibilmente a piccoli gruppi o a viaggiatori individuali. ↩︎
5. Per approfondimenti sul concetto di “ecoturismo” si rimanda a A. Montanari, Ecoturismo. Principi, metodi e pratiche, Milano, Mondadori, 2009; C. Donato, Turismo rurale. Agriturismo ed ecoturismo quali esperienze di un percorso sostenibile, Trieste, EUT, 2007; F. Morandi, F. Niccolini, D. Marzo, M. Sargolini, A. Tola, A. Usai (a cura di), Organizzazione e pianificazione delle attività ecoturistiche: principi ed esperienze, Milano, Franco Angeli, 2013; I. Konaxis, Paesaggi culturali ed ecoturismo, Milano, Franco Angeli, 2018. ↩︎
6. R. Knafou, S. Pickel, Tourisme et “développement durable”: de la lente émergence à une mise en œuvre problématique, in Géoconfluences, 2011, 1 ss. ↩︎
7. Per approfondimenti sul concetto di “agriturismo” si rimanda a S. Busti, L’agriturismo, in V. Franceschelli, F. Morandi, op. cit.; E. Tolino, Impresa agricola, agriturismo e turismo di lusso, in Dir. e Giur. Agr. Alim. e dell’Amb., 2, 2016, 1 ss; G. Testa, La ratio della normativa statale e regionale in materia di attività ricettive in case rurali, in Riv. It. Dir. Tur., 7, 2013, 53 ss. ↩︎
8. S. Busti, op. cit., 275 ss. ↩︎
9. P.M. Vipiana, Diritto pubblico del turismo, Pisa, Pacini Editore, 2020, 13ss. ↩︎
10. Per approfondimenti sul turismo termale e sanitario si rimanda a A. Santuari, Il turismo termale, in V. Franceschelli, F. Morandi, op. cit.; N. Posteraro, Assistenza sanitaria transfrontaliera in Italia e rimborso delle spese sostenute, in Riv. Trim. Dir. Pubb., 2, 2016, 489 ss.; A.E. Parrino, La consumerizzazione del paziente e la Direttiva 2011/24 sull’assistenza sanitaria transfrontaliera, in Europa e diritto privato, 1, 2017, 329 ss. ↩︎
11. La Convenzione ha aggiornato le disposizioni del regime di compensazione precedentemente regolato dalla Convenzione di Varsavia, introducendo un sistema più efficace e prevedibile per i passeggeri, i bagagli e le merci. Tra le innovazioni più rilevanti vi è l’introduzione di un sistema di responsabilità a due livelli, che elimina la necessità per i passeggeri di provare una negligenza volontaria del vettore aereo, consentendo risarcimenti fino a 75.000 dollari senza contenziosi prolungati. ↩︎
12. Il Codice mondiale di etica del turismo, composto da dieci articoli, fissa i principi guida di sviluppo del settore turistico e per la costruzione di un quadro di riferimento per i diversi attori, con l’obiettivo di ridurre l’impatto negativo del turismo sull’ambiente e sul patrimonio culturale, e incrementare i benefici che il turismo genera nel promuovere lo sviluppo sostenibile, nell’alleviare la povertà e nel favorire la comprensione tra le nazioni. Esso sottolinea la necessità di promuovere un turismo responsabile e sostenibile, che possa essere benefico per ogni settore della società. ↩︎
13. L’ICPT offre indicazioni in materia di politica, legislazione e pratiche normative, con l’obiettivo di promuovere una maggiore tutela e assistenza ai turisti internazionali. Il Codice si compone di cinque capitoli principali: il primo fornisce definizioni e chiarimenti per stabilire un quadro comune di riferimento; il secondo si concentra sull’assistenza ai turisti internazionali in situazioni di emergenza, delineando raccomandazioni operative e organizzative volte a garantire supporto tempestivo ed efficace durante eventi critici, come disastri naturali, emergenze sanitarie o crisi politiche; il terzo capitolo tratta la protezione dei turisti nei rapporti contrattuali; il quarto è dedicato alla risoluzione internazionale delle controversie in ambito di viaggio e turismo; infine, il quinto capitolo stabilisce meccanismi per garantire l’aderenza e l’applicazione delle raccomandazioni contenute nel Codice, offrendo linee guida per il monitoraggio, la valutazione e la promozione dell’osservanza delle sue disposizioni a livello internazionale. Per approfondimenti si rimanda a www.unwto.org. ↩︎
14. F.J. Bauzà Martorell, Towards a global law of tourism, in C. Torres, F.J. Melgosa Arcos, V. Franceschelli, F. Morandi, op. cit., 664. ↩︎
15. S. Cavaliere, Il turismo nella Costituzione, in G. Cassano (a cura di), Diritto del Turismo, Rimini, Maggioli Editore, 2019, 19. ↩︎
16. Questo riferimento si trova anche nella Dichiarazione universale dei diritti dell’uomo dell’Assemblea generale delle Nazioni Unite che, all’articolo 24, afferma: «Ogni individuo ha il diritto al riposo ed allo svago, comprendendo in ciò una ragionevole limitazione delle ore di lavoro e ferie periodiche retribuite». Per approfondimenti sul Preambolo della Costituzione francese, si rimanda a C. Petteruti, La forza normativa ed interpretativa dei preamboli costituzionali, Napoli, Edizioni Scientifiche Italiane, 2024, 73 ss. ↩︎
17. Per la consultazione si rimanda a www.legifrance.gouv.fr. ↩︎
18. L. Jegouzo, Tourism law in France, in C. Torres, F.J. Melgosa Arcos, V. Franceschelli, F. Morandi, op. cit., 157 ss. ↩︎
19. Per approfondimenti si rimanda a www.atout-france.fr. ↩︎
20. I principali compiti della Comisaría riguardavano la promozione del turismo culturale e la valorizzazione del patrimonio artistico e archeologico spagnolo, attraverso il restauro di monumenti e la creazione di infrastrutture turistiche. Inoltre, si occupava della diffusione culturale mediante pubblicazioni erudite e della pianificazione del sistema. Sul piano sociale, mirava a migliorare le condizioni urbane e a promuovere un’immagine positiva del Paese, mentre all’estero si impegnava a rafforzare i legami internazionali e a promuovere il turismo spagnolo tramite esposizioni e iniziative diplomatiche. ↩︎
21. R. Pèrez Guerra, Introducción. La política turística europea y la administración turística del Estado, in S. Fernàndez Ramos, Manual de Derecho Administrativo del sector turístico, Madrid, Tecnos, 2013, 23. ↩︎
22. L. Lòpez Rodò, La política de desarrollo regional en los planes de desarrollo españoles y en la comunidad económica europea, in F. Garrido Falla, Actualidad y perspectivas del derecho público a fines del siglo XX: homenaje al profesor Garrido Falla, Madrid, Editorial Complutense, 1992, 1637 ss. ↩︎
23. Nonostante l’autonomia delle comunità, esistono competenze statali concorrenti, come le relazioni internazionali e la pianificazione economica, che possono influenzare il turismo. ↩︎
24. Un esempio significativo di tale evoluzione normativa è rappresentato dalla comunità autonoma dell’Andalusia. Con la Ley 3/1986, de Inspección y Régimen Sancionador en materia de Turismo, successivamente abrogata dalla Ley 12/1999 del Turismo, che introdusse una regolamentazione più ampia. Nel 2011 venne approvata una seconda legge sul turismo, la Ley 13, del Turismo de Andalucía, che sostituì la precedente e il cui contenuto è stato ampliato attraverso vari regolamenti specifici. ↩︎
25. Si occupa della promozione turistica della Spagna, sia all’interno del territorio nazionale che all’estero, attraverso una rete di 31 uffici del turismo spagnolo. Questi uffici, dipendenti dalle ambasciate e dai consolati spagnoli presenti nei diversi Stati, hanno il compito di presentare la Spagna come una destinazione unica nel suo genere. L’obiettivo è valorizzare il ricco patrimonio culturale e artistico del Paese, sottolineandone l’originalità e le peculiarità rispetto ad altre mete turistiche. ↩︎
26. Rappresentano una società pubblica che si occupa della gestione di una rete di strutture alberghiere di proprietà statale. Questi hotel si trovano per lo più in edifici di grande importanza artistica o architettonica, nonché in contesti ambientali di pregio, come parchi nazionali o aree protette. ↩︎
27. Si occupa dello sviluppo di tecnologie innovative per il settore turistico. Attraverso la ricerca e la gestione di tecnologie avanzate, know-how e innovazione, mira a migliorare la competitività, la qualità e la sostenibilità di tutti gli aspetti legati al settore turistico. L’obiettivo della piattaforma è quello di integrare, raccogliere e combinare dati provenienti da fonti pubbliche e private, al fine di costruire un’intelligenza competitiva più avanzata sugli ecosistemi delle destinazioni turistiche spagnole. Inoltre, promuove un processo continuo di innovazione, attraverso interconnessioni tra i vari attori della catena del valore del turismo, rispondendo alle esigenze di turisti, destinazioni e aziende. ↩︎
28. È fondamentale evidenziare che anche le comunità autonome dispongono di organi analoghi, dotati di caratteristiche simili. ↩︎
29. J.C. Duque Villanueva, Las conferencias sectoriales, in Revista Española de Derecho Constitucional, 2007, 79, 113 ss. ↩︎
30. D. Mylonopoulos, Tourism law in Greece, in C. Torres, F.J. Melgosa Arcos, V. Franceschelli, F. Morandi, op. cit., 233 ss. ↩︎
31. M. Capelli, E. Grasso, Il turismo fra persona e mercato: alcune riflessioni di diritto comparato, in DPCE, 2, 2020, 1110. ↩︎
32. E. Kardoulia, Public and Private Tourism law in Greece, in C. Torres, F.J. Melgosa Arcos, V. Franceschelli, F. Morandi, op. cit., 251. ↩︎
33. Il Ministero del turismo in Croazia include, tuttavia, tra le sue competenze, anche il settore dello sport. ↩︎
34. A. Micovic, Tourism law in Serbia, in C. Torres, F.J. Melgosa Arcos, V. Franceschelli, F. Morandi, op. cit., 605 ss. ↩︎
35. M. Budinoski, Turizam principi i praktika, Skopje, ANFI, 2009, 22. ↩︎
36. La legislazione, in generale, in questi Paesi era fortemente influenzata dal modello socialista della Repubblica socialista federale di Jugoslavia. ↩︎
37. T. Josipovic, Tourism law in Croatia, in C. Torres, F.J. Melgosa Arcos, V. Franceschelli, F. Morandi, op. cit., 93 ss. ↩︎
38. D. Metodijeski, et. al., Tourism legislation and policy: review of tourism law in selected Balkan countries, in Z. Radic, A. Roncevic, L. Yongqiang (a cura di), Economic and Social Development 22nd International Scientific Conference on Economic and Social Development – “The Legal Challenges of Modern World”, Split, Domagoj Cingula, 2017, 373. ↩︎