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Brevi note sulla finanza etica nel diritto dell’energia e dell’ambiente

Le domande che ci guidano nella ricerca delle potenziali soluzioni al problema ambientale ed energetico presuppongono un lavoro arduo, ma allo stesso tempo interessante da coltivare. Possiamo affermare che la disamina degli strumenti per la costruzione di un sistema, anche economico-finanziario, in grado di garantire una crescita sostenibile s’inquadra in uno scenario giuridico che postula, anzitutto, un chiarimento.

I testi normativi di ogni ordinamento sono l’espressione del processo di tradizione nel quale essi sono sorti. Le norme disvelano la funzione di rendere interattivo il rapporto tra regola di condotta e collettività. Questo paradigma ci occorre per la costruzione di un sistema giuridico definito1, ma non per questo immutabile.

Non appare, quindi, intemerato affermare che l’opera del legislatore assurge ad attività di componimento e di riscrittura delle regole comuni. La decisione dell’uomo di unirsi nelle comunità ha determinato la creazione delle convenzioni sociali, caratterizzando la gerarchia delle fonti e le diverse forme di Stato, spesso ammodernate in funzione del progresso, dello sviluppo e degli impulsi sociopolitici.

Il diritto allora conserva il compito di razionalizzare l’interdipendenza fra società e uomo, assumendo il ruolo di disciplinare i fenomeni che spontaneamente si sviluppano nei mercati. Il che nel pensiero crociano viene sussunto nell’espressione “Il caso reale è sempre una sorpresa”2. Quando nella primavera del 1907 Benedetto Croce pubblicava la Riduzione della filosofia del diritto alla filosofia dell’economia, inaugurava l’avvio di una stagione di studi che due anni dopo (1909) diede alla luce l’opera Filosofia della pratica, con il sottotitolo Economia ed etica3.

L’introduzione nel dibattito scientifico del problema dell’incapacità della legge di disciplinare tutti i fenomeni ha trovato, invero, sviluppo nella teoria del “doppio aspetto” dell’attività giuridica. L’elaborazione delle norme può dirsi compiuta, secondo il filosofo, solo allorquando il diritto e l’economia si uniscono alla sacralità dell’etica, nella finalità di disciplinare gli aspetti della realtà quotidiana4.

Dunque, il potente messaggio evocativo dell’originaria natura incontaminata va rivisto alla luce del dialogo sviluppatosi tra società e processo di industrializzazione. L’affermazione dei nuovi stili di vita, accompagnati dai cambiamenti delle abitudini dei consociati (a loro volta imposti dall’avvento dell’innovazione tecnologica), segnano l’intrepido susseguirsi della legislazione ambientale.

Pertanto, gli interventi normativi in materia ambientale ed energetica assumono un ruolo decisivo per favorire lo sviluppo e, ad un tempo, per contemperare l’evoluzione industriale rispetto alla primaria salvaguardia delle risorse naturali. Il delineato processo normativo è stato accompagnato dalla riflessione giuridica afferente al rapporto tra potere regolatorio e collettività.

Se, da un lato, i più moderni studi in materia di diritto dell’energia ne hanno favorito i progressi verso l’autonomia giuridica5, dall’altro lato, quegli stessi approfondimenti hanno confermato le risalenti critiche che Hans Kelsen aveva formulato sul piano della contrapposizione fra diritto pubblico e diritto privato6. Ciò, quando la dottrina aveva già traguardato il diritto civile ed il diritto pubblico verso la sostanziale unitarietà sistematica7, e la scienza costituzionale si cimentava con il progetto di cui alla legge costituzione n. 1 del 20228, calando la questione ambientale nel contesto internazionale9.

Alla luce di queste brevi notazioni, consegue che il parametro di valutazione delle politiche energetiche e delle relative forme di finanziamento appare legato alle modalità di esercizio dei poteri regolatori. L’esigenza di perseguire una politica economica convergente verso il bene comune favorisce l’abbandono di paradigmi predefiniti, considerando la qualità della vita e lo sviluppo dei territori in chiave equa e solidale, prediligendo una prospettiva sostanziale, sempre nel rispetto della tradizione.

Da qui, muovendo da un’ottica di cooperazione internazionale ed europea emerge come le nuove sfide delle politiche energetiche ed ambientali appaiono incentrate sulle strategie investitorie dei governi. Le scelte in materia energetica ed ambientale presuppongono l’interazione tra i vari contesti ordinamentali, secondo un’ottica internazionale ed esterna, ma non per questo disancorata dal problema del decentramento finanziario10.

Il principio della tutela dell’ambiente ha trovato, senza pretesa di esaustività, piena cittadinanza nell’ambito del Trattato di Amsterdam del 1997, ciò a conferma dell’Atto Unico Europeo del 1986 che aveva già a suo tempo cristallizzato il concetto di sviluppo sostenibile. A seguito della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, nel 2000, si è poi registrato l’inserimento dello sviluppo sostenibile nel Capo delle relative disposizioni in tema di solidarietà, quale valore giuridico ormai assimilato ai Trattati grazie all’art. 6, par. 1, TUE.    

L’auspicata cessazione del conflitto in Ucraina sembra orientarsi verso potenziali spiragli di sfruttamento congiunto dell’Artico e delle sue risorse naturali. Il confronto politico fra grandi potenze potrebbe, a quel punto, postulare nuove interazioni sul piano dei settori energetico, petrolifero, etc. In proposito, il migliore sfruttamento delle risorse naturali dovrà considerare plurimi fattori interdipendenti, ivi incluso quello avente ad oggetto le relative fonti di finanziamento.

Il perseguimento del superiore principio dell’etica della finanza e della solidarietà fra ordinamenti, invero, postula un passaggio intermedio che vede al centro del dibattito la fioritura di un nuovo linguaggio normativo comune, anche dal punto di vista finanziario. Gli obiettivi posti alla base dello sviluppo sostenibile potrebbero essere favoriti, ad esempio, dalla convergenza degli ordinamenti verso progetti d’interesse collettivo.

All’oggi, potrebbe approfondirsi la possibilità per l’Unione europea di ritagliarsi effettivi spazi di operatività, quale controparte straniera, per il finanziamento di interventi di rilevante impatto energetico ed ambientale nell’Artico, nella corretta interrelazione fra diritto dell’UE e diritto internazionale. Al fine del perseguimento di tale ambizioso obiettivo potrebbe, forse, riaffiorare l’idea di una Europa unita nella condivisione dei propri valori.

Tale percorso ha, tra gli altri, trovato attuazione nell’Agenda 2030 in ordine agli obiettivi (Goals dello sviluppo sostenibile)11, in quanto confermati anche nel Piano nazionale di ripresa e di resilienza (PNRR) sotto il profilo della sinergia tra soggetti finanziatori (PPP). La necessaria sinergia tra ordinamenti e privati ha trovato attuazione, persino, negli accordi di partenariato intercorsi fra l’UE ed operatori dei mercati nei settori trasportistico, robotica, nanotecnologie e l’efficienza energetica12.   

Se, da un lato, la questione degli investimenti esteri diretti riecheggia le disposizioni in materia previste dal diritto dell’Unione europea e dal diritto, dall’altro lato, essa necessita di essere attenzionata anche dal punto di vista del diritto interno, tanto più in ragione della stratificazione delle competenze tra UE e singoli Stati membri (art. 194 TFUE) in materia energetica. Le disposizioni del PNRR hanno, infatti, implementato le misure a supporto della strategia energetica di lungo periodo (Agenda 2030), inaugurando una nuova stagione di programmazione dei mercati, che potrebbe essere qualificata di pianificazione economica e industriale.

Dunque, viene in rilievo l’innovativa funzione dell’intervento pubblico dell’economia in favore degli Stati membri, attuato per il tramite degli strumenti di pianificazione finanziaria. Ne consegue, un processo d’integrazione economica finalizzato alla risoluzione di problemi che non sono nuovi, ma congeniti alle Pubbliche amministrazioni. In tale contesto, il PNRR ha stimolato l’avvio di puntuali riforme sistemiche ed obiettivi condivisi onde perseguire l’“autosufficienza” dei mercati, con un deciso favor per il fair play concorrenziale. La concorrenza viene posta alla base dello sviluppo industriale, in quanto decisiva per la selezione dei migliori operatori, secondo una logica di sharing economy. Dalla legge delega per la revisione del Codice dei contratti, pubblicata nella Gazzetta ufficiale del 24 giugno 2022, legge n. 78/2022, si è infatti poi giunti al testo di cui al d.lgs. 31 marzo 2023, n. 36, pubblicato nella G.U. del 31 marzo 2023. Nello stesso PNRR, infatti, il mercato viene visto come luogo di ricerca del bene comune “La concorrenza non risponde solo alla logica del mercato, ma può anche contribuire ad una maggiore giustizia sociale”13.

La politica in ambito ambientale ed energetico si conferma come un argomento di grande attualità e di pubblica discussione nella maggior parte dei Paesi14. A livello globale, il confronto con le avverse prospettive internazionali – caratterizzate dai conflitti ancora in corso e la passata stagione pandemica – ha dimostrato l’attualità delle problematiche legate all’esigenza di consolidamento del ciclo economico. Nel delineato ambito, tuttavia, ricorre la necessità, prima ancora che l’opportunità, di favorire lo snellimento delle procedure amministrative previste a livello generale, stante l’esigenza dirimere i problemi derivanti dall’eccessiva burocratizzazione, alla cui base si colloca il centrale tema dell’accesso al credito.

Quanto detto, soprattutto al fine di assicurare eque risorse nei vari contesti topografici, per soddisfare i bisogni sociali e l’efficientamento del sistema economico ed industriale. Ciò, malgrado l’odierno sistema sembra ancora oggi registrare dei rallentamenti nel perseguimento di tali obiettivi. Nelle moderne democrazie, tali strategie sono affidate a complessi processi politici che necessitano del placet parlamentare. I continenti maggiormente sviluppati si trovano costantemente ad affrontare la grave crisi derivante dalla velocità con cui si registra l’erosione delle risorse terrestri, inducendo i rispettivi governi a rivalutare i meccanismi precedentemente istituiti.

In definitiva, il tema legato ai soggetti finanziatori riveste portata essenziale nella discussione sull’ambiente e sull’energia, con significative ricadute pratiche anche sotto il profilo applicativo e sul piano dei regimi di responsabilità. La vettorialità degli investimenti nei settori strategici dell’economia potrebbe venire in rilievo anche dal punto di vista dello scopo del “contratto”, prospettando forme di responsabilità forse innovative rispetto alle figure classiche previste nel Codice civile15.

Le imprese hanno da sempre rivestito un ruolo cruciale per l’economia nazionale, europea ed internazionale, onde se ne ricava l’importanza anche ai sensi dell’art. 118, 4 comma, Cost., nella piena dignità riconosciuta alle realtà decentrate per ciò che attiene allo svolgimento di attività d’interesse generale.

La scarsa attitudine della macchina amministrativa di favorire l’accesso nei mercati dei capitali privati e, con essi, di perseguire la migliore allocazione delle risorse finanziarie su base decentrata, purtroppo, non è stata compendiata da un’adeguata politica di fiducia nei progetti strategici per l’economia.

Come si è anticipato, nel nostro ordinamento, si risente della eccessiva burocratizzazione nelle procedure di assentimento dei progetti e di quelle per l’accesso ai finanziamenti, dal momento che della loro introduzione la legge sul procedimento amministrativo ed il Codice dei contratti pubblici hanno rappresentato lo strumento per il superamento dei problemi che affiggevano la finanza pubblica, tuttavia, nonostante le industrial policy choices, a distanza di molti anni, tali problematiche tornano ad essere attuali nella scarsa idoneità di esse di assicurare il perseguimento degli obiettivi sopra prospettati.

Il possibile sviluppo di un modello di finanziamento e di gestione dei settori ambientali ed energetici, che sia in grado di dirimere i problemi attuali in materia, chiama l’interprete ad emanciparsi dalla dogmatica tradizionale, non avendo quest’ultima risolto appieno l’esigenza di strutturare un mercato che sappia contemperare libertà ed autonomia, da un lato, e regolazione e controllo, dall’altro. La complessità di tale prospettiva va, quindi, interpretata come potenziale strada da percorrere per razionalizzare i problemi vigenti secondo meccanismi disciplinatori che incentivino il legislatore a creare una regolazione che sia idonea a generare maggiori entrate per il miglior perseguimento dell’interesse pubblico.

La delineate ragioni impongono la proposizione di modelli operativi che possano dirsi capaci di scongiurare le battute di arresto che si sono determinate in passato, soprattutto sul piano dell’accesso al credito. Occorre tornare a ragionare sulla semplificazione amministrativa dal punto di angolazione della finanza. Se da un lato, il nuovo Codice dei contratti pubblici ha sicuramente determinato una complessiva razionalizzazione delle procedure di gara, dall’altro lato, se ne potrebbe prefigurare la parziale riscrittura, nella previsione di norme speciali generalizzate che, al pari della legge Obiettivo del 2001, possano favorire la realizzazione di progetti di rilevante impatto sociale ed economico.

Ancora oggi, ad esempio, le disposizioni accelerate e speciali si applicano, secondo il comma 14, dell’art. 39 del d.lgs. n. 39/2023 soltanto alle “tipologie di opere pubbliche di interesse nazionale, comprese quelle relative agli interventi del Piano nazionale di ripresa e resilienza (PNRR), di cui al regolamento (UE) 2021/241 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 12 febbraio 2021”.

In via generale, vista dal punto di vista pubblicistico, tale ottica di semplificazione e di decentramento potrebbe essere calata nel solco del modello del federalismo differenziato ex art. 116, 3 comma, Cost. Si potrebbe prefigurare la possibilità per le Regioni di avere una maggiore autonomia nell’ambito dei procedimenti amministrativi relativi alle “nuove materie” attribuite. Al fine di ancor meglio assicurare i principi di efficienza, efficacia ed economicità dell’azione amministrativa si potrebbe, nello specifico, postulare la gestione diretta da parte delle regioni di alcune procedure amministrative ivi incluse quelle previste nel Codice dei contratti pubblici.

A tale scopo, infatti, si potrebbero definire a livello sistematico, da parte dello Stato, dei nuovi modelli procedimentali speciali in applicazione dello stesso art. 116, comma 3, Cost.; alternativamente, si potrebbero prevedere specifici pareri preventivi del Consiglio di Stato in relazione ai procedimenti amministrativi coniati dalle singole regioni per materia.

Conclusivamente, la fioritura di un nuovo mercato dell’energia semplificato, ed innovativo, potrebbe muovere da plurimi presupposti rispetto al passato, calando la sonda introspettiva dell’investimento nell’ambito di operatori professionali affidabili, ma soprattutto nella fiducia verso le istituzioni.

  1. M.R. Di Muro, La presenza di Seneca tragico nella Consolatio philosophiae di Boezio, Dissertazione dell’Università degli Studi di Bologna, Facoltà di Lettere e Filosofia, Bologna, 1994. ↩︎
  2. B. Croce, Riduzione della filosofia del diritto alla filosofia dell’economia, (a cura di) C. Nitsch, Giuffrè, Milano, 2016, pp. XXXVI ss. ↩︎
  3. F. Capriglione, Etica della finanza e finanza etica, Laterza, Bari, 1997; Id., Clima Energia Finanza. Una difficile convergenza, UTET, Torino, 2023. ↩︎
  4. B. Croce, op. cit., pp. XLI ss. ↩︎
  5. Per le più moderne ricostruzioni dottrinarie in materia di diritto dell’energie e relativo inquadramento giuridico, v. R.J. Heffron, L’energia attraverso il diritto (a cura di L.M. Pepe), Editoriale scientifica, Napoli, 2021, 224; L.M. Pepe, Il diritto dell’Energia fondato su Principi. La transizione Ecologica come Giustizia Energetica, in Ambientediritto.it, 4, 2021, 25. ↩︎
  6. A. Scalone, Stato, Scienza e Società in Hans Kelsen. Su alcune antinomie della dottrina pura del diritto, Mucchi editore, Modena, 2016, Cap. II, Diritto pubblico e diritto privato: critica di una distinzione politica. Kelsen e la dottrina dominante, pp. 53 ss. ↩︎
  7. Per una visione interdisciplinare, ampiamente, G.P. Cirillo, Diritto Civile Pubblico, 2012; Id., Sistema istituzionale di diritto comune, 2° ed., Wolters Kluwer-CEDAM, Alphen aan den Rijn-Padova, 2021. ↩︎
  8. Sulla legge di riforma costituzionale, si veda: T.E. Frosini, La costituzione in senso ambientale. Una critica, in federalismi.it, paper 23.6.2021. ↩︎
  9. D. Amirante, Costituzionalismo Ambientale. Atlante giuridico per l’Antropocene, il Mulino, Bologna, 2022. ↩︎
  10. Per approfondimenti, v. G.G. Carboni, Decentramento e finanza pubblica, in I risvolti costituzionali del decentramento in Europa, Percorsi Costituzionali, Napoli, 2023, pp. 373 ss.; N. Antonetti, A. Pajno, Stato e sistema delle Autonomie dopo la pandemia. Problemi e prospettive, il Mulino, Bologna, 2022. ↩︎
  11. Sul piano della programmazione degli investimenti in materia ambientale, v. Addis Abeba Action, Assemblea generale delle Nazioni Unite, 27 luglio 2015. Si vedano, altresì, le riflessioni sviluppate da B. Cappiello, cit., in ordine agli Accordi UE-Vietnam e UE-Giappone, cit. pp. 262 ss. ↩︎
  12. Sul punto, ampiamente B. Cappiello, Il Diritto europeo degli investimenti. Prospettive per una politica europea sostenibile, Giappichelli, Torino, 2019, pp. 288 ss. ↩︎
  13. Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza, disponibile al seguente link. ↩︎
  14. Per approfondimenti sul versante comparato, cfr. C. Petteruti, Diritto dell’ambiente e dell’energia. Profili di comparazione, ESI, Napoli, 2020. Per alcuni spunti di riflessione futura in materia ambientale, V. Pepe, Pensare il futuro. Dare vita a un nuovo modello di ambientalismo, Cairo, Milano, 2018. Sulla letteratura in materia nucleare, tra i vari contributi dell’Autore, si consiglia la consultazione L. Colella, Energia nucleare e transazioni climatica in Francia. Brevi riflessioni in chiave europea e comparata, in Queste Istituzioni, n. 2, 2023, pp. 30-53. ↩︎
  15. Tra gli altri, per una ricostruzione sulle concezioni sulla causa del contratto (rectius, dalla funzione economico-sociale alla tesi della causa concreta), si rimanda a C.M. Bianca, Il Contratto, Giuffrè, Milano, 2019. ↩︎